La Corte dei Conti interviene sulla natura giuridica delle reti idriche: il parere 9/2012

Sulla tematica in esame ha avuto modo di pronunciarsi anche la Corte dei Conti, sezione regionale controllo per l’Emilia Romagna, con il parere 9/2012 [1].

Quest’ultimo è stato reso a seguito della rappresentazione alla Corte predetta da parte del Presidente del Consiglio delle autonomie locali dell’Emilia Romagna di una serie di problematiche interpretative concernenti l’art. 14 comma 32, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e successive modifiche ed integrazioni in tema di dismissioni societarie da parte di enti a minore densità demografica.


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La Corte prima di fornire risposta ai quesiti ad essa sottoposti ha dichiarato la ammissibilità soggettiva ed oggettiva della richiesta di parere formulata dal suddetto Presidente: dal punto di vista soggettivo, infatti, la Corte afferma che la richiesta deve essere considerata ammissibile in quanto sottoscritta dal suddetto Presidente, organo legittimato a formulare richieste di parere ai sensi dell’art. 2 comma 4 della Convenzione stipulata il 15 ottobre 2010 tra la sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, la Regione ed il Consiglio delle autonomie locali; la richiesta di parere in esame è stata, inoltre, considerata ammissibile anche dal punto di vista oggettivo, essendo le problematiche interpretative sull’art. 14 comma 32 del D.L. 78/2010 e successive modifiche…



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Prima di scendere nel merito del quesito sopra esposto, la Corte dei Conti ha fatto cenno all’evoluzione legislativa in tema di società partecipate.

A tale riguardo, innanzitutto, la Corte ha specificato che la predetta evoluzione normativa è stata caratterizzata soprattutto da un netto sfavore verso l’utilizzazione del modello societario scelto dai soggetti pubblici per lo svolgimento delle proprie funzioni e servizi.

Tale atteggiamento del legislatore è dovuto a ragioni volte a salvaguardare la concorrenza e il mercato ed impedire così che il modello delle società partecipate potesse trasformarsi in uno strumento elusivo della normativa relativa «al patto di stabilità interno, ai vincoli in tema di assunzione di personale o di indebitamento, alle procedure ad evidenza pubblica».

Tra gli interventi normativi che sono intercorsi sulla tematica in esame si inserisce proprio l’art. 3 comma 27 della legge finanziaria per il 2008 [3] che sancisce il principio secondo cui le pubbliche amministrazioni non possono costituire società aventi ad oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento…



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La stessa Corte Costituzionale [5], ha precisato che il principio espresso dall’art. 3 comma 27 della predetta legge finanziaria è volto a rafforzare la distinzione tra «esercizio dell’attività amministrativa in forma privatistica» ed «esercizio delle attività di impresa» da parte delle amministrazioni pubbliche.

Infatti, sempre secondo la Consulta tali società non possono esercitare attività di impresa beneficiando dei privilegi di cui può beneficiare un soggetto in quanto pubblica amministrazione [6].

Inoltre, ulteriori limitazioni all’utilizzo del modello societario in particolare ad opera dei Comuni a minore densità demografica sono state introdotte dall’art. 14 comma 32 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2010, n. 122 «la cui ratio è stata individuata nell’esigenza di salvaguardare la concorrenza e l’apertura



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Alla luce della suddetta normativa i Comuni la cui popolazione sia inferiore ai 30.000 abitanti innanzitutto non possono costituire nuove società ed, inoltre, devono mettere in liquidazione le società già costituite o cederne le partecipazioni entro il 31 dicembre 2012.

Tale obbligo non deve essere applicato in tre casi [7]:


  • laddove le società già costituite abbiano alla data suddetta il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi;



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  • laddove le società non abbiano subito, nei precedenti esercizi perdite di bilancio in conseguenza delle quali il Comune sia stato gravato dell’obbligo di procedere al riparto delle perdite.


Pertanto, alla luce di questa premessa realizzata dalla Corte dei Conti è agevole trarre una evidente conclusione: la costituzione e/o la partecipazione in società che gestiscono servizi pubblici locali a rilevanza economica da parte dei Comuni a densità demografica ridotta, ossia con popolazione inferiore a 30.000 abitanti, deve ritenersi non consentita, ad eccezione delle deroghe sancite dalla legge.

Infatti, lo strumento societario non costituisce una modalità obbligatoria e necessaria per lo svolgimento dei suddetti servizi pubblici, ma rappresenta solo un modello organizzativo da utilizzare in alternativa ad altre possibilità.

Di conseguenza, la costituzione ed il mantenimento di partecipazioni da parte di Comuni di medie dimensioni deve avvenire nel rispetto dei limiti quantitativi previsti dall’art. 14 comma 32 del D.L. 78/2010.

Invece, per quanto attiene alla costituzione e/o al mantenimento di partecipazioni in società patrimoniali la Corte dei Conti ha effettuato delle precisazioni ulteriori.

A tale riguardo, infatti, la predetta Corte, si è uniformata sul punto al dictum espresso dalla Corte Costituzionale con la sentenza 320/2011.

In realtà, la Corte ha ribadito che la possibilità per gli enti locali di costituire società (a capitale interamente pubblico incedibile) cui conferire «la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni destinate all’esercizio di servizi pubblici locali di rilevanza economica» era prevista e disciplinata dall’articolo 113, commi 2 e 13 TUEL.

Successivamente, però, come già detto, l’art. 23-bis, comma 5, D.L. n. 112/2008 ha introdotto…



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Anche se il predetto articolo 23-bis veniva abrogato a seguito della consultazione referendaria del giugno 2011 il successivo art. 4 comma 28 del D.L. 138/2011 ne ha riprodotto fedelmente il contenuto.

Ne consegue, pertanto, che la società patrimoniale cui fa riferimento il predetto art. 113 deve considerarsi un modello superato «dovendo rimanere pubblica la proprietà delle reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali relative a servizi pubblici di rilevanza economica, potendo, al più, essere affidata a soggetti privati la sola gestione delle reti».

Alla luce di tutte le considerazioni sopra esposte la Corte dei Conti conclude che gli enti locali non solo non potranno costituire nuove società patrimoniali a causa del divieto espresso dall’art. 14 comma 32 più volte citato, e dalla previsione contenuta nel testo dell’art. 4 suddetto, ma dovranno anche dismettere le società patrimoniali ancora oggi operanti, non essendo più consentito che la proprietà delle reti, impianti, ed altre dotazioni destinate all’esercizio di servizi pubblici locali a rilevanza economica sia detenuta da società [8].



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A tale proposito, è stato autorevolmente [9] sottolineato che i limiti intrinseci della funzione consultiva svolta dalla Corte dei Conti esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte stessa nella concreta attività gestionale ed amministrativa appartenente all’esclusiva competenza dell’autorità che la svolge.

Pertanto, la responsabilità delle scelte ricade nell’esclusiva pertinenza degli enti locali.

Il ragionamento giuridico seguito dalla Corte dei Conti e dalla Corte Costituzionale, attraverso la sentenza esaminata nel paragrafo precedente, però, potrebbe essere nuovamente ed integralmente rimesso in discussione a seguito dell’avvenuta abrogazione anche dell’art. 4 comma 28 del D.L. 138/2011 ad opera di un recentissimo intervento della Corte Costituzionale stessa [10].

Quest’ultima ha, infatti, sostenuto che la normativa predetta costituisce il ripristino…



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Inoltre, sempre secondo la Consulta, non può neanche ritenersi che sussistano le condizioni tali da giustificare il superamento del predetto divieto di ripristino, tenuto conto del brevissimo lasso di tempo intercorso fra la pubblicazione dell’esito della consultazione referendaria e l’adozione della nuova normativa (23 giorni), nel quale, peraltro, non si è verificato nessun mutamento idoneo a legittimare la reintroduzione della disciplina abrogata.

Alla luce di tali considerazioni la Corte perviene a dichiarare, così, l’illegittimità costituzionale



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