COMUNITÀ EUROPEA ED ENTI TERRITORIALI - POTESTÀ LEGISLATIVA - SERVIZIO IDRICO
Le regole che concernono l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - ivi compreso il servizio idrico – ineriscono essenzialmente alla materia «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost..
La disciplina del servizio idrico integrato va ascritta alla competenza esclusiva dello Stato nelle materie «tutela della concorrenza» e «tutela dell’ambiente» e, pertanto, è inibito alle Regioni derogare a detta disciplina.
E' illegittima per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s, Cost., la disciplina regionale sul servizio idrico integrato che si ponga in contrasto con quella statale.
E' illegittima la norma regionale che dispone l'applicazione del comma 5 dell’art. 113 TUEL, cioè di un comma abrogato per incompatibilità dal art. 23-bis, decreto-legge n. 112 del 2008, con il quale, pertanto, si pone in contrasto.
Le regolamentazioni regionali del servizio idrico integrato, ove discordanti dalle disposizioni del successivo d.lgs. 152/2006, devono considerarsi abrogate per incompatibilità con la normativa statale sopravvenuta in materia riservata alla potestà legislativa statale.
La disciplina dell’affidamento della gestione del servizio idrico integrato attiene alle materie tutela della concorrenza e tutela dell’ambiente, riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Anche dopo l'abrogazione referendaria dell'art. 23-bis d.l. 112/2008 resta vigente il disposto dell'art. 2, co. 186-bis, terzo periodo, legge 191/2009 che rimette alla legislazione regionale soltanto l’attribuzione delle funzioni delle soppresse Autorità d’àmbito territoriale ottimale (A.A.T.O.) nel rispetto dei princípi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza: di conseguenza, non spetta alla legge regionale, provvedere direttamente all'esercizio di tali funzioni affidando la gestione del servizio idrico integrato ad un soggetto determinato.
In base alla normativa statale, la legge regionale deve limitarsi ad individuare l’ente od il soggetto che eserciti le competenze già spettanti all’A.A.T.O. e, quindi, anche la competenza di deliberare la forma di gestione del servizio idrico integrato e di aggiudicare la gestione di detto servizio.
È incostituzionale la legge regionale che trasferisca ad un soggetto regionale le risorse e i rapporti di una s.p.a. statale nel cui oggetto sociale rientra la «gestione del ciclo integrato dell’acqua», poiché lede la competenza legislativa esclusiva dello stato nelle materie «ordinamento civile», «tutela dell'ambiente» e «tutela della concorrenza».
Il servizio idrico integrato è un servizio pubblico locale di rilevanza economica la cui disciplina ricade nelle materie della «tutela della concorrenza» e della «tutela dell’ambiente», entrambe di competenza legislativa esclusiva dello Stato: pertanto, la potestà legislativa regionale deve contenersi nei limiti, negativi e positivi, tracciati dalla legislazione statale.
La determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua è ascrivibile alla materia della tutela dell’ambiente e a quella della tutela della concorrenza, ambedue di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Allorché la normativa regionale incida sulle attribuzioni dei soggetti preposti al servizio idrico integrato, sottraendo parte della competenza ad essi riservata dagli artt. 154 e 161 D. Lgs. 152/2006, per ciò stesso deve ritenersi illegittima, senza che, sotto tale profilo, possa essere rivendicata la competenza legislativa regionale in materia di servizi pubblici locali.
La determinazione delle componenti di costo della tariffa del servizio idrico integrato spetta agli organi statali, per cui è illegittima la norma regionale che leda tale assetto di competenze, attribuendo a delle autorità locali il compito di determinare una quota di investimento da destinare agli enti locali per la realizzazione di interventi a tutela dell’assetto idrogeologico e a difesa della qualità dell’acqua potabile.
La disciplina delle autorità d’ambito territoriale ottimale rientra sia nella materia della tutela della concorrenza, poiché l’individuazione di un’unica autorità d’ambito consente la razionalizzazione del mercato, sia nella materia della tutela dell’ambiente, poiché l’allocazione delle competenze sulla gestione dell’autorità d’ambito territoriale ottimale serve a razionalizzare le risorse e le interazioni e gli equilibri fra le diverse componenti della “biosfera” intesa come “sistema” nel suo aspetto dinamico; materie, entrambe di competenza esclusiva statale.
Il diritto dell'Unione europea non sottrae agli Stati membri la competenza a decidere quale sia l'ambito organizzativo ottimale, anche in termini dimensionali, per lo svolgimento dei servizi di interesse economico generale, tra cui certamente ricade il servizio idrico integrato, né quali siano le forme di gestione più adeguate.
Il diritto dell'Unione europea non sottrae agli stati membri la competenza a decidere quale sia l'ambito organizzativo ottimale, anche in termini dimensionali, per lo svolgimento dei servizi di interesse economico generale, tra i quali il servizio idrico integrato, né quali siano le forme di gestione più adeguate.
La direttiva 2000/60/CE (Direttiva Quadro sulle Acque) che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque ha introdotto un approccio innovativo nella legislazione europea in materia di acque, tanto dal punto di vista ambientale, quanto amministrativo-gestionale persegue gli obiettivi di prevenire il deterioramento qualitativo e quantitativo, migliorare lo stato delle acque e assicurare un utilizzo sostenibile, basato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche disponibili.
Il servizio idrico integrato è stato qualificato come “servizio pubblico locale di rilevanza economica” e la disciplina dell’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali – inclusa la forma di gestione del servizio idrico integrato e le procedure di affidamento dello stesso – rientra nella materia di competenza esclusiva statale della tutela della concorrenza, trattandosi di regole dirette ad assicurare la concorrenzialità nella gestione del servizio idrico integrato, disciplinando le modalità del suo conferimento e i requisiti soggettivi del gestore, al precipuo scopo di garantire la trasparenza, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della gestione medesima. L’affidamento della gestione del servizio idrico integrato attiene, altresì, alla materia della tutela dell’ambiente, parimenti riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato; ne consegue che nell’alveo della ricostruita disciplina statale devono svolgersi le competenze regionali in materia di servizi pubblici locali.
Le disposizioni in materia di tutela delle acque, contenute nella Parte III del d.lgs. n. 152 del 2006 sono espressive della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Si tratta infatti di disposizioni aventi finalità di prevenzione e riduzione dell’inquinamento, risanamento dei corpi idrici inquinati, miglioramento dello stato delle acque, perseguimento di usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche, mantenimento della capacità naturale di autodepurazione dei corpi idrici e della capacità di sostenere comunità animali e vegetali ampie e diversificate, mitigazione degli effetti delle inondazioni e della siccità, protezione e miglioramento dello stato degli ecosistemi acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo del fabbisogno idrico. Sono scopi che attengono direttamente alla tutela delle condizioni intrinseche dei corpi idrici e che mirano a garantire determinati livelli qualitativi e quantitativi delle acque.
È costituzionalmente illegittima una norma regionale che, rispetto a quanto disposto dal d.lgs. n. 152 del 2006, non si traduca in una differenziazione del livello (più o meno elevato) di tutela dell’ambiente, in relazione al quale potrebbe configurarsi una competenza regionale a introdurre una maggior tutela del bene ambientale, ma nell’implicita previsione di un modello organizzativo di gestione delle risorse idriche radicalmente diverso da quello predisposto dal legislatore statale in attuazione della disciplina comunitaria.
In tema di regolazione del servizio idrico e precisamente sulle modalità del suo affidamento e gestione, vi è una chiara indicazione del livello legislativo attributario della competenza in materia, vertendosi nell’ambito dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e ricadendo così nelle materie esclusive statali attinenti alla tutela della concorrenza e tutela dell’ambiente, di cui alle lettere e) ed s) dell’art. 117, comma 2, Cost.
La disciplina diretta al superamento della frammentazione verticale della gestione delle risorse idriche, con l’assegnazione a un’unica Autorità preposta all’ambito delle funzioni di organizzazione, affidamento e controllo della gestione del servizio idrico integrato, è ascrivibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, essendo essa diretta ad assicurare la concorrenzialità nel conferimento della gestione e nella disciplina dei requisiti soggettivi del gestore, allo scopo di assicurare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità del servizio.
Il servizio idrico integrato viene qualificato come servizio di rilevanza economica, che, secondo le prescrizioni di diritto tanto europeo che nazionale, deve prevedere la copertura dei costi in ambito tariffario, con la conseguenza dell'illegittimità costituzionale di diverse leggi regionali che, esorbitando dai limiti della propria competenza, avevano inteso incidere sul sistema di determinazione delle tariffe.
Il servizio idrico integrato trova la sua espressa e complessiva disciplina in una cornice normativa eurounitaria che lo ha qualificato come servizio pubblico a rilevanza economica, tenuto a realizzare il proprio equilibrio non tramite forme di compensazione diretta del servizio da parte di soggetti pubblici ma sulla base di un sistema tariffario che, per legge, deve garantire l’equilibrio economico-finanziario, incorporando tutti i costi di gestione (e ambientali) ed accollarli agli utenti.
La determinazione delle tariffe del servizio idrico appartiene alla competenza esclusiva legislativa statale, ed in particolare rientra nella disciplina della concorrenza e della tutela ambientale: come tale, non risulta derogabile neppure dal legislatore regionale, né, tanto meno, potrebbe esserlo da parte di un singolo Comune per via convenzionale.
La disciplina statale relativa alla determinazione della tariffa del servizio idrico integrato viene definita come un complesso di norme atte a preservare il bene giuridico “ambiente” dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore.
Il D.lgs. n. 152/2006 ha inteso coniugare il fine sociale (l'erogazione di un bene fondamentale ma scarso, quale è l'acqua) e la sostenibilità economica, delineando un modello di gestione che sia sintesi di efficienza, anche imprenditoriale, del servizio idrico integrato, nell'ambito dei vincoli Europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e di universalità del servizio.
A livello comunitario sono stati adottati un approccio, una visione ed un metodo che impegnano ad una progettazione istituzionale che valuti - anche qualitativamente - le determinanti (costi umani, materiali e finanziari) e ogni altra variabile (non solo fisiologica) collocata nello specifico contesto territoriale e socio-economico, segnatamente riferito alle esigenze di erogazione del servizio pubblico, che sfocia nell'applicazione di un modello tariffario per la gestione del servizio idrico integrato che sappia conciliare costi ed assets ed evitare la duplicazione della contabilizzazione.
L'art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE è stato inteso dalla Corte di Giustizia (con sentenza in causa C-686/15, nella quale si controverteva della legittimità di una voce in fattura non legata ai consumi idrici, ma ai costi fissi di gestione) come volto all'adozione, da parte degli Stati membri, di una politica dei prezzi dell'acqua rimessi alle valutazioni discrezionali dei singoli Stati, che incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente.
La fissazione del prezzo dei servizi idrici sulla base del volume di acqua effettivamente consumato costituisce "uno" dei mezzi idonei; gli Stati membri dispongono della facoltà di adottare ulteriori modalità di tariffazione dell'acqua che consentano, in particolare, di recuperare taluni oneri sopportati dai servizi di distribuzione dell'acqua per mettere quest'ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno, in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento idrico, nonché all'analisi e al mantenimento della salubrità dell'acqua potabile.
In materia di servizio idrico integrato il D.Lgs. n. 152 del 2006 ha inteso coniugare il fine sociale (l'erogazione di un bene fondamentale ma scarso) e la sostenibilità economica, delineando un modello di gestione che sia sintesi di efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell'ambito dei vincoli Europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e di universalità del servizio.
L'art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE è stata intesa dalla Corte di Giustizia come volta all'adozione, da parte degli Stati membri, di una politica dei prezzi dell'acqua, rimessi alle valutazioni discrezionali dei singoli Stati, che incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente.
In materia di servizio idrico integrato, il D.lgs. n. 152/2006 ha inteso coniugare il fine sociale (l'erogazione di un bene fondamentale ma scarso, quale è l'acqua) e la sostenibilità economica, delineando un modello di gestione che sia sintesi di efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell'ambito dei vincoli Europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e di universalità del servizio.
La disciplina della tariffa del servizio idrico integrato contenuta nell'art. 154 del D.lgs. n. 152/2006 è ascrivibile, in prevalenza, alla tutela dell'ambiente e alla tutela della concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Il servizio idrico integrato - che comprende il servizio di acquedotto (cioè l'insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture di captazione, adduzione, potabilizzazione e distribuzione della risorsa idrica, incluse anche le attività legate alla fornitura ed alla gestione delle utenze finali, nonché la misura dei volumi consegnati), di fognatura (cioè l'insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture per l'allontanamento delle acque reflue urbane e delle acque meteoriche di dilavamento convogliate in reti dedicate) e di depurazione (cioè l'insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione degli impianti di trattamento delle acque reflue urbane convogliate dalle reti di fognatura, con il fine di rendere le acque trattate compatibili con il recettore finale, incluse le attività per il trattamento dei fanghi) - rientra, da un punto di vista materiale, nell'ambito dei "servizi pubblici locali" (che l'art. 117 Cost., comma 4, attribuisce alla competenza regionale residuale).
La distribuzione di acqua potabile e la costruzione di acquedotti e fontane, ovvero l'uso della risorsa idrica, fin dalla prima legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici (la c.d. legge Giolitti del 29 marzo 1903, n. 103) è stato considerato tipico servizio pubblico locale; tuttavia, poiché il tema della gestione del servizio e delle modalità del relativo affidamento è strettamente connesso con il tema della tutela della concorrenza e con il tema della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, lo Stato può vantare un titolo di intervento specifico.
La direttiva 2000/60/CE (conosciuta anche come direttiva quadro per le acque) ha lo scopo di garantire la salubrità dell'acqua e l'accessibilità ad essa di tutti, ma ha lasciato liberi gli Stati membri di scegliere il modello gestionale di fornitura del servizio.
Se gli Stati membri, una volta scelto il modello gestionale di efficienza economica, hanno l'obbligo di imporre al gestore del servizio idrico il dovere di effettuare i pertinenti calcoli per il recupero dei costi, ne discende che la direttiva comunitaria 2000/60/CE, là dove consente il recupero dei costi, non legittima per ciò solo la pretesa di riversare sugli utenti errori di pianificazione, attribuibili a colpa del gestore, i quali abbiano causato un'anomala lievitazione dei costi, o una sottostima dei ricavi attesi. Scopo della Direttiva, insomma, è quello garantire il miglioramento della qualità delle acque (e non quello di deresponsabilizzare i gestori).
Nel quadro della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e dell'ambiente - in cui ricade la disciplina del servizio idrico integrato - il D.lgs. n. 152/2006 ha attribuito alle Regioni il compito di individuare sia gli ambiti territoriali ottimali per l'organizzazione del servizio idrico integrato, sia gli enti locali cui attribuire le funzioni amministrative. Sebbene l'art. 147 comma 2 bis, Codice dell'Ambiente preveda come regola che gli ambiti territoriali corrispondano alle Province o alle Città Metropolitane, tuttavia prevede al comma 2 la possibilità di modificare tale delimitazione al fine di migliorare la gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto di specifici principi, dai quali emerge la necessità di tenere conto della realtà orografica dei territori e della localizzazione delle risorse idriche.
La tariffazione del servizio idrico si basa sulla capacità dell'organizzazione, nel rispetto dei vincoli economici e delle condizioni esterne, di pensare e raggiungere - attraverso la progettazione e realizzazione nel tempo - i propri fini e obiet...