Natura giuridica dei beni conferiti a società partecipate: il servizio idrico integrato

I beni demaniali, come già anticipato nel capitolo I, si articolano in due categorie strutturalmente differenziate:
 

  • quella del demanio necessario, all’interno della quale vengono ricompresi i beni che per la loro stessa natura non possono che essere deputati al perseguimento dei fini pubblici;

  • quella del demanio accidentale, che ricomprende, invece, quei beni che solo a seguito di un provvedimento dell’autorità amministrativa (o anche in forza di una disposizione normativa) sono utilizzati per l’esercizio di funzioni pubbliche.

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A tale riguardo, infatti, il fiume è, per legge, per il solo fatto di esistere, un bene demaniale, senza che occorra un atto amministrativo di destinazione del bene stesso [2].

Oltre ai fiumi, però, fanno parte del demanio idrico, ai sensi dell’art. 822 c.c., i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia [3].

Con riferimento, invece, alla legislazione speciale, è opportuno prendere in considerazione il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 [4] secondo il quale fanno parte del demanio idrico gli acquedotti, le fognature e gli impianti di depurazione.

Fanno, inoltre, parte del demanio idrico tutte le acque superficiali e sotterranee. La dichiarazione di pubblicità delle stesse è stata introdotta dalla l. 5 gennaio 1994 n. 36.

A tale riguardo, è importante citare una nota pronuncia della Corte Costituzionale [5] secondo cui l’art. 1 comma 1 della legge predetta non contrasta con l’art. 42 Cost. sotto il profilo della mancata previsione dell’indennizzo, dal momento che non sussiste indennizzo laddove la legge regoli in via generale i diritti dominicali in relazione a determinati…



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Da ultimo, occorre aggiungere che la pubblicità delle acque superficiali e sotterranee è stata confermata dal d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 [6]

I beni del demanio idrico, come già anticipato, rientrando nel c.d. demanio necessario, e, pertanto, non possono essere oggetto di proprietà privata, ma appartengono necessariamente allo Stato o all’ente indicato dalla legge come titolare del bene.

A tale riguardo, è opportuno aggiungere che in generale la proprietà pubblica si costituisce e si estingue con l’esistenza o la cessazione in capo al bene di quelle caratteristiche, fisiche e materiali, che lo fanno confluire nella categoria del bene riservato.

Le vicende modificative che si sono verificate al cospetto di numerosi soggetti erogatori di servizi pubblici, hanno altresì interessato gli enti erogatori del servizio idrico.

A tal proposito, infatti, è necessario ricordare che il fenomeno della «municipalizzazione» è nato proprio in ragione del fatto che gli Enti locali avevano necessità di realizzare le reti di pubblici servizi, soprattutto di acqua e gas, ed intendevano sottrarli al monopolio privato che si era venuto a creare verso la fine dell’Ottocento, e che si era rivelato la causa di evidenti distorsioni ai danni della collettività.

È con la legge Giolitti 103/1903 e con il T.U. di cui al R.D. 15 ottobre 1925 n. 2578 che viene disciplinata l’assunzione dei servizi pubblici da parte degli Enti locali e la loro gestione viene esercitata tramite le aziende municipalizzate.

Quest’ultime sono di fatto organi-ente del Comune, dotate di autonomia economica ed organizzativa ma prive di personalità giuridica.

Pertanto, i risultati economico-finanziari prodotti da tali aziende



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...anche la proprietà dei beni che continuava a sussistere in capo all’ente che le costituiva.

Inoltre, il risultato dell’operatività delle citate Aziende fu quello di creare, sviluppare e gestire nell’arco di oltre settant’anni, le reti e le altre dotazioni patrimoniali strumentali ai servizi da esse gestiti.

Con la l. 8 giugno 1990, n. 142, di riforma delle autonomie locali, la situazione giuridica delle Aziende municipalizzate muta radicalmente.

Infatti, viene loro attribuita la personalità giuridica e, conseguentemente, i beni che erano stati realizzati dalle precedenti Aziende divengono, con l’avvento delle Aziende speciali (frutto della trasformazione delle prime), di proprietà di queste ultime.

L’elemento normativo, che più in particolare concerne i beni attinenti al servizio idrico integrato, è costituito dall’art. 12 comma 1 [8], l. 5 gennaio 1994, n.36, secondo cui le opere, gli impianti e le canalizzazioni relativi al servizio idrico predetto di proprietà degli Enti locali o affidati in dotazione o in esercizio ad Aziende speciali e a consorzi, sono devoluti in concessione al soggetto gestore del servizio idrico integrato, il quale ne assume i relativi oneri.


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Il successivo intervento normativo, che ha inciso sulla tematica relativa al regime giuridico dei beni appartenenti al demanio idrico è costituito dall’art. 35 l. 448/2001, il quale, modificando l’art. 113 TUEL, ha avuto modo di sancire, innanzitutto, il principio della separazione tra proprietà e gestione, oltre che di proclamare la necessaria appartenenza pubblica dei beni strumentali.

Tale fondamento normativo ha fatto insorgere un acceso dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza.

Secondo l’orientamento maggioritario [9], la nuova disciplina non modifica affatto il regime giuridico delle reti e degli impianti attinenti al Servizio idrico integrato, ma si limita a stabilire che le società patrimoniali pongono le reti a disposizione dei gestori.

Il filone di pensiero minoritario [10], invece, affermava la incompatibilità tra il regime demaniale dei beni e la disciplina del settore idrico.

Tale ultima tesi è stata avallata anche da una parte della giurisprudenza [11], la quale affermata la natura demaniale dell’acquedotto di proprietà comunale, ha sostenuto che l’inalienabilità dei beni demaniali non è venuta meno per effetto della disciplina di cui all’art. 35 della l. 28 dicembre 2001 n. 448 la quale dopo avere previsto al comma 2, la generale…



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Poiché, inoltre, tale disciplina non contiene alcuna norma specifica per i beni demaniali ed anzi non li menziona neppure, deve escludersi che abbia introdotto una deroga alla disposizione di cui all’art. 823 c.c. [12].

Circa, in particolare, il «conferimento dei beni in proprietà», sancito dal nuovo testo dell’art. 113 comma 13 TUEL [13], si sono fronteggiate prevalentemente tre tesi:


  • secondo una prima ricostruzione il conferimento predetto non avviene a titolo di proprietà in senso tecnico, ma a titolo di concessione di bene pubblico [14];


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  • un’ultima tesi sostiene che l’art. 113 comma 13 del TUEL costituisce una norma eccezionale, derogatoria rispetto al regime giuridico proprio dei beni demaniali.


All’interno di tale dibattito è interessante fare riferimento ad una differente impostazione della problematica, sostenuta da autorevole dottrina [15], in base alla quale le categorie tradizionali dei beni pubblici non sarebbero più adeguate al mutare del contesto economico e della stessa funzione amministrativa.

Infatti, al criterio dell’appartenenza pubblica, si sta piuttosto sostituendo…



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Pertanto, utilizzando una chiave di lettura più moderna anche in ordine alle reti idriche di proprietà delle società patrimoniali si potrebbe pervenire a sostenere che le reti stesse costituiscono oggetto di una proprietà speciale, di titolarità di un soggetto solo formalmente privato, ma gravate da un vincolo di destinazione pubblicistico.
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