L’orientamento del Consiglio di Stato sulla natura giuridica dei beni appartenenti a Ferrovie dello Stato S.p.a.

Con riferimento alla tematica in esame è opportuno analizzare un’importante pronuncia del Consiglio di Stato del 2002 [1], con la quale il massimo organo della giustizia amministrativa è pervenuto a conclusioni analoghe a quelle sopra esposte.

Infatti, la sentenza citata sembra escludere che le modifiche organizzative che hanno interessato nel tempo l’ente gestore del servizio ferroviario abbiano altresì modificato il regime giuridico dei beni ad esso trasferiti in proprietà, rispetto a quanto codificato dall’art. 822 c.c..

Pertanto, l’inclusione dei beni ferroviari e delle relative pertinenze nel demanio accidentale risulta compatibile con la forma societaria della Ferrovie dello Stato S.p.a..


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La giurisprudenza amministrativa [2] ha precisato sul punto che l’art. 1, comma 3, l. 210/1985 nella parte in cui afferma che «l’Ente succede in tutti i rapporti attivi e passivi … già di pertinenza dell’Azienda autonoma Ferrovie dello Stato» va interpretato nel senso che i beni da trasferire al nuovo Ente siano tutti quelli che dapprima nella disponibilità della predetta azienda autonoma, fossero o fossero stati da questa comunque destinati all’esercizio ferroviario.

In particolar modo, il concetto di «pertinenza» deve essere inteso non in termini tecnico-giuridici bensì aziendalistici e, pertanto, essa ricomprende tutti i beni rientranti nella disponibilità dell’azienda autonoma e destinati allo svolgimento della sua attività istituzionale [3].

Effettuata questa importante precisazione è possibile ora ripercorrere il ragionamento seguito dal Consiglio di Stato investito della quaestio iuris relativa al regime giuridico cui assoggettare i beni trasferiti o acquisiti dalla società per azioni cui si è più volte fatto cenno.

Il caso sottoposto al predetto organo supremo della giustizia amministrativa concerne la legittimità degli atti di un procedimento ablativo, e tra questi, più specificatamente un decreto di occupazione d’urgenza, avviato dal Comune di Arona su aree appartenenti al vecchio demanio ferroviario dello Stato, attualmente di proprietà della società Rete ferroviaria Italiana, controllata da Ferrovie dello Stato S.p.a..

Secondo il TAR le vicende modificative che hanno determinato dapprima il passaggio dall’azienda autonoma…



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Il Comune ricorrente, invece, ha sostenuto, tra le altre cose, che: «… il consenso delle Ferrovie richiesto dall’art. 15 della l. n. 210 del 1985 sarebbe necessario soltanto per i beni effettivamente destinati a tale servizio e che per indicare tali beni occorrerebbe fare riferimento ai principi applicabili non già ai beni demaniali, bensì ai beni appartenenti al patrimonio indisponibile degli enti pubblici, disciplinati dall’art. 826 c.c.».

Alla luce di tale premessa l’appellante ha affermato che il giudizio sull’esistenza o meno del nesso funzionale tra il bene e il servizio pubblico non può essere rimesso alle Ferrovie dello Stato, ma è una caratteristica obiettiva del bene stesso, che nel caso in esame risulta insussistente.

Il Consiglio di Stato giunge a riconoscere la natura giuridica demaniale accidentale del bene immobile oggetto di controversia, specificando che: « La trasformazione dell’Ente Ferrovie dello Stato in s.p.a. ha inciso soltanto sulla disciplina organizzativa della struttura affidataria del servizio, ma non ha fatto venire meno la restante disciplina della l. n. 210 del 1985, concernente l’esercizio ferroviario, ed in particolare il regime giuridico dei beni soggetti alle disposizioni di cui all’art. 15 (nella specie il consenso delle Ferrovie richiesto per la sottrazione del bene alla sua destinazione allo svolgimento del pubblico servizio)» [4].

Sulla base di tale premessa il Consiglio di Stato stesso è pervenuto a sancire l’inespropriabilità dei beni



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Tale tesi è stata, però, criticata da autorevole dottrina [5]la quale ha sottolineato che la riconduzione di un bene al demanio accidentale non ne garantisce la inespropriabilità per pubblica utilità.

Infatti, tale inespropriabilità ricorre al cospetto del «demanio naturale», che è insostituibile ed immutabile in quanto lo Stato stesso, senza quei beni, non potrebbe attuare i suoi fini istituzionali, ma non anche con riferimento ai beni appartenenti al «demanio accidentale» la cui «particolare configurazione giuridica viene dettata da criteri di mera opportunità politico-amministrativa, di talché la categoria dei beni in questione è sempre suscettibile di modifiche quantitative».



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Autorevole dottrina [6] sostiene che l’inclusione delle strade ferrate e delle relative pertinenze all’interno del «demanio accidentale» ha trovato la sua iniziale giustificazione a seguito dell’assunzione diretta da parte dello Stato del servizio di trasporto ferroviario e della conseguente acquisizione da parte dello Stato stesso dei beni a tal fine necessari e serventi.

Sempre la suddetta dottrina aggiunge che tale conclusione, però, sembra essere stata messa in dubbio dapprima dalla trasformazione dell’Azienda autonoma in Ente pubblico economico e ancor di più a seguito della trasformazione della natura del soggetto titolare della proprietà che non può essere compreso né nella nozione di Stato né tantomeno in quella di ente pubblico territoriale [7].

La sentenza del Consiglio di Stato in esame, una volta affermato il carattere demaniale delle aree oggetto del procedimento ablativo comunale, si è preoccupata di escludere che nel caso da essa esaminato si sia verificata una «tacita sdemanializzazione del bene» che ne avrebbe determinato la piena disponibilità e dunque consentito la sua acquisizione coattiva da parte della P.A. .

A conferma di ciò, il predetto organo della giustizia amministrativa ha affermato che «La sdemanializzazione di un bene pubblico, quando non derivi da un provvedimento espresso, deve risultare da altri atti e/o comportamenti univoci della P.A. proprietaria, che siano concludenti e incompatibili con la volontà di quest’ultima di conservare la destinazione del bene stesso all’uso pubblico, oppure da circostanze tali da rendere non configurabile un’ipotesi diversa dalla definitiva rinuncia al ripristino della funzione pubblica del bene, onde la sdemanializzazione non si può desumere dal mero fatto che il bene non sia più adibito, per un certo tempo (nella specie, per effetto di un rapporto concessorio ventennale), a detto uso» [8].

In realtà, però, la tematica dei criteri volti ad affermare l’avvenuta sdemanializzazione tacita di un bene demaniale o patrimoniale indisponibile non trova unanimità di vedute in giurisprudenza.

Infatti, oltre alla tesi sopra esposta, secondo cui la cessazione di un’attuale destinazione del bene ad una funzione…



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Tanto è vero che secondo una parte della giurisprudenza [9], l’elemento rilevante volto a dimostrare la permanenza del carattere demaniale o patrimoniale indisponibile di un bene concerne nella necessità che la destinazione del bene stesso al soddisfacimento di un interesse pubblico sia attuale ed effettiva.

A conferma di ciò la Cassazione in una ormai risalente pronuncia del 1994 ha sostenuto che «Fanno parte del patrimonio disponibile dell’ente pubblico quei beni per i quali deve escludersi l’attuale ed effettiva destinazione a servizio pubblico - non essendo a tale fine rilevante la qualificazione data agli stessi dalle parti in causa, né la certificazione sulla loro natura da parte dell’amministrazione parte in causa, né l’utilizzazione, solo successiva ai fatti di causa, da parte di società finanziata dalla Cassa per il Mezzogiorno - trattandosi viceversa di beni utilizzati dall’ente proprietario come beni economici concessi in godimento a privati al fine del semplice procacciamento di proventi patrimoniali».


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Inoltre, sempre con riferimento alla tematica della «sdemanializzazione» dei beni pubblici, e in particolar modo sull’idoneità di un piano regolatore a determinarla, adottando una soluzione conforme ad altri precedenti sul punto, il Consiglio di Stato attraverso la sentenza in commento, ha aggiunto che: « La previsione del vigente piano regolatore, che ha mutato la destinazione di un’area, in quanto semplice apposizione di un vincolo e mera indicazione programmatica dell’utilizzo del bene, non priva della proprietà e disponibilità dell’area de qua posto che tale effetto si avrà solo con l’esperimento positivo della procedura espropriativa».