Caratteristiche dei beni pubblici e loro regime giuridico

I beni pubblici costituiscono quella peculiare categoria di beni di cui si avvale la Pubblica Amministrazione per il perseguimento dei propri fini istituzionali.

I predetti beni, secondo certa dottrina [1], unitamente al pubblico impiego privatizzato, attengono alla più generale tematica dei «mezzi pubblici» ossia di quegli strumenti di cui si avvalgono gli apparati amministrativi per il perseguimento degli interessi pubblici primari.

L’art. 42 della nostra Carta Costituzionale al suo comma 1 statuisce che la proprietà è pubblica o è privata.

Già da tale…

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La teoria della peculiare «proprietà pubblica» ha iniziato ad essere elaborata già verso la fine dell’Ottocento.

Secondo uno dei principali artefici di questa teoria, Santi Romano, tale peculiare proprietà era distinta da quella privata non soltanto per la diversa natura del soggetto al quale venivano imputati i diritti dominicali.

Infatti, tale diversificazione si fondava anche sull’inerenza alle «cose pubbliche» e sui poteri relativi a tali «cose», i quali rientrano nel campo del diritto pubblico [2].

La speciale e derogatoria disciplina di detti beni è stata determinata dall’esigenza avvertita dal legislatore di conservarne la vocazione o la destinazione funzionale al perseguimento di interessi pubblici.

Per cogliere l’essenza della proprietà pubblica, autorevole dottrina [3] ha provveduto a realizzare un parallelismo con l’ente pubblico stesso: infatti, così come l’ordinamento generale per la cura degli interessi collettivi crea l’ente pubblico, che, pertanto, nasce per la soddisfazione di questi interessi dai quali non può essere distolto, alla stessa stregua l’ordinamento reputa necessario che taluni beni appartengano agli enti pubblici poiché dotati di idoneità a soddisfare gli interessi imputati a questi enti.

In sostanza, quindi, i beni pubblici, a differenza di quelli privati, non possono essere…

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Da questo punto di vista la proprietà pubblica è dunque l’esempio più pregnante della proprietà-funzione.

Prima di soffermarsi sull’analisi del regime giuridico cui è assoggettata la citata proprietà pubblica è opportuno occuparsi del dibattito insorto in dottrina in ordine all’individuazione dei criteri che consentono di qualificare un bene come pubblico [4].

A tale riguardo, un certo filone interpretativo avalla la «teoria soggettiva» che attribuisce valore pregnante alla natura giuridica del soggetto proprietario.

A tale proposito, infatti, vengono generalmente considerati pubblici tutti i beni che appartengono alla mano pubblica.

Tale tesi, però, è stata criticata da quella giurisprudenza [5] che ha osservato che la Pubblica Amministrazione ben può possedere beni che ove rientranti nel patrimonio disponibile dello Stato sono in toto assoggettati ad una disciplina privatistica.

Sulla scorta di tale critica un altro filone di pensiero ha avallato piuttosto una tesi incentrata sul regime giuridico.

Da ciò ne consegue che vengono considerati pubblici quei beni che sono sottoposti alla peculiare e derogatoria disciplina prevista dal Codice civile agli artt. 822 e ss..

A tali due tesi si è affiancata un’ulteriore opzione interpretativa…

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Ecco perché, la dottrina ad oggi più accreditata [6]si fa sostenitrice di una «tesi mista» secondo cui la pubblicità di un bene sussiste al ricorrere di un duplice requisito: da un lato la proprietà pubblica dello stesso e, dall’altro, la sua vocazione ed effettiva utilizzazione per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’amministrazione di appartenenza.

Una volta identificati i criteri indici della natura pubblica di un determinato bene è opportuno occuparsi della relativa classificazione effettuata sul punto dal codice civile.

A tale riguardo, secondo la ripartizione tradizionale, i beni pubblici si sottoclassificherebbero in tre categorie: quella dei beni demaniali, quella dei beni del patrimonio indisponibile dello Stato ed, infine, quella dei beni rientranti nel patrimonio disponibile dello stesso.

Alla luce di quanto sostenuto da certa dottrina [7] la classificazione codicistica dei beni pubblici, cui corrisponde un differenziato regime giuridico, è frutto, però, di un equivoco terminologico dettato dal passivo recepimento prima ad opera del codice civile del 1865 e poi da quello del 1942 delle disposizioni del codice napoleonico.

Tale classificazione, infatti, lascia fuori la categoria dei beni di interesse pubblico che, pur se di elaborazione dottrinale e giurisprudenziale, fa riferimento a quei beni che vantano non tanto e non solo la loro appartenenza ai pubblici poteri quanto soprattutto la loro inerenza all’interesse pubblico e il loro assoggettamento ad un regime giuridico volto a contemperare gli interessi pubblici e privati compresenti.

Secondo un altro e ulteriore filone di pensiero, invece, essendo i beni del patrimonio disponibile analoghi, in punto di disciplina giuridica applicabile, ai beni privati, la categoria dei beni pubblici dovrebbe essere piuttosto divisa in «beni riservati» e «beni destinati», utilizzando più specificatamente una classificazione di tipo funzionale.

In particolare, la categoria dei beni riservati ricomprende al suo interno i beni di appartenenza…

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Questa peculiare ricostruzione, però, mal si concilia con il profilo disciplinatorio sancito dal codice civile per i beni pubblici.

A tale riguardo, infatti, il regime cui sono assoggettati i beni demaniali è quello della incommerciabilità assoluta, invece, i beni del patrimonio indisponibile sono piuttosto sottoposti al regime della incommerciabilità relativa.

Secondo la tesi in esame, però, ove un bene demaniale presenti le caratteristiche tipologiche di un bene destinato, non dovrebbe più ritenersi incommerciabile, quanto piuttosto dovrebbe essere assoggettato al regime più flessibile della incommerciabilità relativa.

Ciò è, in realtà, in assoluto contrasto con il dettato codicistico, ecco perché nonostante la sua coerenza e logicità tale classificazione non è riuscita ad imporsi su quella tradizionale.

Rimanendo, quindi, fedeli alla tripartizione classica è opportuno individuare le caratteristiche che appartengono a ciascuna delle suddette sottocategorie rientranti nel genus della «proprietà pubblica».

Giova al riguardo iniziare la trattazione proprio partendo dalla categoria dei beni demaniali.

Il termine «demaniale» è frutto della traduzione del vocabolo «domaine», attraverso cui venivano individuati i beni riservati alla Corona di cui si voleva assicurare l’inaccessibilità ai privati per consentire al sovrano di gestirli, conservarli e destinarli a fini pubblici, ma anche di disporne, nella certezza di poterli in ogni momento riacquistare gratuitamente a causa della nullità del corrispondente atto traslativo.

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Tale categoria di beni è individuata dall’art. 822 c.c. secondo cui «appartengono al demanio dello Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia, le opere destinate alla difesa militare. Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia [8]; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico».

L’originaria interpretazione fornita in ordine alla norma in esame si basava sulla considerazione in termini tassativi della elencazione dei beni pubblici in essa individuati.

In realtà, successivamente la portata del carattere tassativo dell’articolo 822 c.c. è stata circoscritta alla categoria e non ai singoli beni.

L’elencazione effettuata dal legislatore, infatti, non preclude all’interprete di inserire all’interno di tali categorie individuate per legge nuovi beni che presentano le medesime caratteristiche del tipo.

Detto questo, è opportuno aggiungere che i beni demaniali, a cui appartengono solo le categorie dei beni immobili o mobili registrati, a loro volta si distinguono in beni del demanio necessario e beni del demanio accidentale.

Nel demanio necessario rientrano quei beni che per le loro intrinseche caratteristiche non possono che appartenere allo Stato o ad altro ente pubblico territoriale.

Più precisamente, vengono ricompresi nel demanio necessario in primo luogo i beni di carattere marittimo, tra cui l’art. 822 c.c. e l’art. 28 cod. nav. ricomprendono il lido del mare, la spiaggia, i porti e le relative pertinenze, e quelli di carattere idrico tra cui vengono ricompresi per espressa previsione di legge non solo il complesso…

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...che sono tali indipendentemente dal fatto che convoglino acque pubbliche.

A tale riguardo, certa giurisprudenza [9] ha rilevato che il demanio marittimo ha le caratteristiche del c.d. demanio naturale necessario, essendo i beni che ne fanno parte naturalmente destinati ai pubblici usi del mare per struttura e composizione.

La stessa predetta giurisprudenza specifica che per stabilire se un’area rivierasca debba, o meno, essere considerata appartenente al demanio marittimo, mentre risulta indifferente la natura geografica del terreno, sono decisive le seguenti circostanze:

• che l’area sia normalmente coperta dalle mareggiate ordinarie;


• che, sebbene non sottoposta a mareggiate ordinarie, sia stata in antico sommersa e tuttora utilizzabile per uso marittimo;


• che, comunque, il bene sia necessariamente adibito ad usi attinenti alla navigazione (accesso, approdo, tirata in secco di natanti, operazioni attinenti alla pesca da terra, operazioni di balneazione), anche solo allo stato potenziale.

Nel demanio necessario rientra anche il «demanio militare» cui confluiscono tutte le opere permanenti destinate alla difesa nazionale: si tratta di beni immobili quali le fortezze, le piazzeforti, le linee fortificate e trincerate, nonché le opere destinate al servizio delle comunicazioni militari.

Secondo la giurisprudenza [10], però, non possono essere ricompresi fra i beni predetti i poligoni di tiro ceduti in uso all’Unione italiana tiro a segno per finalità che perciò esulano dai compiti istituzionali dell’amministrazione militare.

Nel demanio accidentale, invece, rientrano quei beni che possono essere di proprietà oltre che dello Stato anche di altri enti.

In particolare, tali beni sono considerati demaniali solo se appartengono allo Stato stesso o agli altri enti territoriali.

Fanno parte del demanio accidentale il demanio stradale, costituito dalle strade e dalle autostrade, che si estende anche alle pertinenze e alle opere inerenti; il demanio ferroviario…

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Secondo un’altra opzione interpretativa i beni demaniali possono distinguersi in beni naturali o artificiali.

Tra i beni del demanio naturale devono essere ricompresi i beni che esistono in natura, invece, nel demanio artificiale vengono ricompresi i beni frutto dell’attività dell’uomo.

Infine, ai sensi dell’art. 825 c.c. sono considerati beni demaniali i diritti reali costituiti in favore di enti territoriali su beni appartenenti ad altri soggetti, che siano strumentali a un bene demaniale ovvero indirizzati al «conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli cui servono i beni medesimi».

Una volta individuate le caratteristiche fondamentali dei beni demaniali occorre identificare i criteri peculiari che connotano i beni del patrimonio indisponibile dello Stato.

Questi ultimi sono beni pubblici e sono anch’essi, analogamente ai beni demaniali, deputati al perseguimento di una finalità di pubblica utilità.

Ciò che, però, li differenzia dai beni demaniali è il fatto che possono appartenere a qualsiasi ente pubblico e non solo agli enti territoriali e che possono consistere sia in beni immobili che in beni mobili.

Ai sensi dell’art. 826 comma 2 del c.c. «Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione…

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Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente delle province e dei Comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio».

Al di là delle indicazioni codicistiche un problema interpretativo molto acceso si è sviluppato in ordine alla appartenenza del denaro nella categoria in esame o piuttosto in quella del patrimonio disponibile.

Secondo una certa e ormai risalente giurisprudenza il denaro doveva reputarsi compreso tra i beni rientranti nel patrimonio indisponibile dello Stato o meno a seconda dell’inerenza di esso a rapporti nascenti dall’esercizio di pubbliche potestà, come quelli tributari, ovvero la sua provenienza da rapporti di diritto privato che lo assoggettano in tale ultimo caso al regime proprio dei beni patrimoniali disponibili.

Inoltre, per tali ultime somme era sufficiente la loro iscrizione in bilancio per imprimere alle stesse un vincolo pubblicistico e farle transitare, così, nei beni patrimoniali indisponibili.

La giurisprudenza più recente, invece, ha affermato che, in linea di principio, il denaro risulta normalmente un bene disponibile e ciò che può renderlo indisponibile non è la semplice iscrizione in bilancio quanto piuttosto il fatto che da una disposizione di legge o da un provvedimento amministrativo possa evincersi un’univoca, precisa e concreta destinazione al soddisfacimento di fini di interesse collettivo, sia direttamente, sia strumentalmente.

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Tali ultimi beni vengono ricavati in via residuale rispetto alle altre due categorie e nei loro confronti non ricorre quel vincolo funzionale che li renderebbe preordinati al perseguimento di un pubblico interesse.

Infatti, tali beni, che possono essere corporali o incorporali, vengono utilizzati dalle singole amministrazioni di appartenenza al fine di ricavarne un utile.