Sanzioni penali nell'edilizia: dalla L. n.47/1985 al T.U. sull'edilizia

uo;abusivismo edilizio è un fenomeno che ha origini molto lontane ed ha assunto connotazioni ed espressioni diverse nella storia dagli anni ’50 ad oggi, spingendo il legislatore ad una risposta incisiva già con la legge 17 agosto 1942, n. 1150, ma soprattutto con la successiva normativa urbanistica.

In particolare, i passaggi salienti di quest’ultima sono rappresentati [1]: dalla legge n. 765/1967 che ha esteso la necessità della licenza edilizia a tutto il territorio comunale e l’obbligatorietà dei piani regolatori generali a tutti i Comuni; dalla legge n. 10/1977 che ha sostituito la concessione edilizia alla licenza, allargandola non soltanto alle attività edilizie in senso stretto, ma anche alle trasformazioni urbanistiche; dal d.P.R... _OMISSIS_ ...nel quale si definiva la disciplina urbanistica come scienza dell’uso del territorio comprendente qualsiasi aspetto conoscitivo, normativo e gestionale relativamente alle operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente; dalla legge n. 1150/85, che ha tentato di realizzare un complesso sistema preventivo e repressivo che avrebbe dovuto consentire la svolta verso un auspicato regime di maggior rispetto dell’ordine giuridico; infine, dal d.P.R. 380/2001 di cui tratteremo ampiamente in seguito.

Premesso che con l’espressione «illeciti urbanistici» s’intende indicare il complesso di disposizioni attinenti all’individuazione delle ipotesi abusive ed ai diversi meccanismi di a... _OMISSIS_ ...i repressione ad esse correlate [2], appare opportuno evidenziare che i reati urbanistici sono sempre stati configurati dal legislatore italiano come semplici contravvenzioni di natura formale, il cui unico dato penalmente rilevante non concerne l’offesa al territorio, bensì solamente l’inosservanza ad un precetto contenuto nelle varie norme [3].

Non si può fare a meno di notare fin da subito che la dottrina [4] in più di un’occasione aveva rilevato che, già dalla promulgazione della legge n. 10/1977, le formule utilizzate dal legislatore dell’epoca, per descrivere le varie fattispecie di reato concernenti la materia urbanistico-edilizia, apparivano tutt’altro che soddisfacenti sia dal punto di vista tecnico sia da quello i... _OMISSIS_ ...cipi garantistici enunciati dalla Costituzione.

Si evidenzia, infatti, che la disciplina penale antecedente al febbraio 1985 [5], si articolava in questo modo:

- in una figura contravvenzionale, punita con la sola pena dell’ammenda, delineata da una norma penale in bianco [6], imperniata sull’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive, fissate sia in fonti primarie sia in secondarie;

- in tre ulteriori contravvenzioni, punite con l’ammenda e l’arresto, consistenti rispettivamente nei lavori senza concessione [7], nella prosecuzione di essi nonostante l’ordine di sospensione ed, infine, nell’inosservanza del disposto dell’art. 28 [8] della legge n. 1150/1942 [9].

... _OMISSIS_ ...dei difetti sopra menzionati e considerato l’atteggiamento della giurisprudenza, soprattutto di merito, e del diffondersi del fenomeno dell’abusivismo (provocato, da un lato, dall’aumento di esigenze abitative dei consociati e, dall’altro, dall’inerzia spesso propria della pubblica amministrazione), anche in relazione ai falliti tentativi di provvedere alle singole questioni mediante il ricorso alla decretazione d’urgenza [10], il legislatore del 1985 ha ritenuto di dover ulteriormente intervenire: in primo luogo, predisponendo degli strumenti normativi idonei a censire, attraverso lo schema della «sanatoria» amministrativa e penale, i prodotti dell’attività edilizia «abusiva»; in secondo luogo, riformulando l... _OMISSIS_ ...nzionatoria (amministrativa e penale) dell’attività edilizia urbanisticamente rilevante, mirando anche a fissare i rispettivi ambiti di operatività ed i reciproci rapporti [11].

La ratio di questa normativa si rinveniva, da un lato, nella necessità di porre termine all’imponente conflitto socio-politico cui il fenomeno dell’abusivismo aveva dato luogo e, dall’altro, di porre adeguate premesse, se non per impedire, almeno per scoraggiare che in futuro esso continuasse a riprodursi [12].

La legge n. 47/1985 aveva trasformato il reato urbanistico in reato di pericolo concreto [13], poiché anche successivamente all’esecuzione dei lavori abusivi l’illecito poteva essere eliminato per effetto di un controllo postumo... _OMISSIS_ ...orità comunale che riscontrasse la conformità dell’opera agli strumenti urbanistici [14].

Le principali novità [15] che avevano caratterizzato la legge de qua concernevano, quindi: innanzitutto, un netto indurimento sul piano sanzionatorio; era stata mantenuta l’ipotesi punita con la sola pena pecuniaria, ribadendo il suo esclusivo riferirsi alla sola «concessione» [16]; le ipotesi più gravi erano state scisse, separando la «lottizzazione abusiva» dai normali fatti di costruzione senza concessione o in difformità totale da questa; infine, le opere realizzate in zone o aree sottoposte a specifici vincoli di pubblico interesse, furono dotate di rilevanza penale e la «difformità essenziale» era sta accomunata, sul p... _OMISSIS_ ...rio, insieme alla «difformità totale» ed all’«assenza di concessione», alla «lottizzazione abusiva» [17].

La disciplina penalistica risultante dalla legge del 1985 appariva, nella sostanza, migliorata circa la descrizione delle singole fattispecie di illecito, nonostante il legislatore avesse perso l’occasione per rimuovere risolutivamente ulteriori ragioni di diffidenza causate dalla latitudine delle formule adottate per descrivere la minore figura contravvenzionale punita soltanto con la pena dell’ammenda [18].