Modi di acquisto della proprietà da parte della P.A.: esproprio, occupazione appropriativa e occupazione usurpativa

Il diritto di proprietà dell’amministrazione può sorgere a seguito del verificarsi sia di fatti civilistici, sia di vicende rilevanti per il diritto pubblico.

L’autorità amministrativa nell’ambito del diritto privato - può acquisire la proprietà di un bene a titolo originario (attraverso gli istituti dell’occupazione, invenzione, accessione, specificazione, unione o commistione, usucapione, successione ex art. 586) o a titolo derivativo (compravendita, donazione, ecc.).

Nell’ambito del diritto pubblico, l’acquisizione del bene da parte dell’ente pubblico può avvenire per fatti di diritto internazionale (confisca e requisizione bellica) o di diritto pubblico interno (successione tra enti); oppure in forza... _OMISSIS_ ...cistici espressione del potere ablatorio della P.A. (confisca, requisizione in proprietà, espropriazione, ecc.).

Proprio in relazione ai cosiddetti poteri ablatori dell’amministrazione - attraverso i quali al privato vengono imposti obblighi o sottratti poteri, facoltà o diritti posti a vantaggio dell’amministrazione stessa [81] - vengono in particolare rilievo l’esproprio e l’occupazione appropriativa (o acquisitiva).

Per quanto attiene all’esproprio, tale istituto è disciplinato attualmente nel d.p.r. 8/6/2001, n. 327, “Testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità”.

L’espropriazione è il provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà o altro dir... _OMISSIS_ ...apo ad un soggetto espropriante, previa estinzione del diritto in capo al soggetto espropriato, così da consentire la realizzazione di un’opera pubblica o, comunque, dell’interesse pubblico. A fronte di tale perdita del diritto l’espropriato riceverà un indennizzo [82].

Il potere di esproprio sarà esercitato dall’autorità amministrativa in due fasi: prima attraverso una dichiarazione di pubblica utilità delle opere da eseguire; poi attraverso l’emanazione del decreto di esproprio dei beni su cui le opere da eseguire debbano essere eseguite [83].

Anche al di fuori di un meccanismo siffatto, sussiste in capo all’autorità amministrativa la possibilità di occupare le proprietà dei privati, in via temporanea... _OMISSIS_ ...R. 327/2001) o anche senza una dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, senza un decreto di esproprio (art. 43, D.P.R. 327/2001) [84].

Notevole rilievo assume quest’ultima ipotesi, ossia la cd. occupazione acquisitiva, mediante la quale la P.A. può ottenere la piena proprietà del bene.

Introdotta nel nostro ordinamento dalla giurisprudenza nel silenzio della legge, l’occupazione acquisitiva rappresentava il rimedio per le frequenti ipotesi in cui lo spirare dei termini per la riconsegna del bene o per l’emanazione del provvedimento di esproprio, seppur nell’ambito del perseguimento di un pubblico interesse, avrebbe posto nell’illegittimità l’azione modificatoria della P.A., costringendola alla restituzione... _OMISSIS_ ... pagamento di un indennizzo a favore del privato [85].

Attraverso l’occupazione acquisitiva, ove l’immobile fosse stato oggetto di una trasformazione irreversibile, l’autorità procedente avrebbe ottenuto l’acquisizione del bene, mentre al privato sarebbe stata preclusa la possibilità di ottenere indietro il bene, potendosi solo soddisfare su una somma a titolo di risarcimento.

Si trattava di un istituto contra legem che trovò la censura della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, in quanto costituente una violazione del principio di legalità [86].

Per conferire all’istituto in esame i caratteri della legalità, il legislatore ne ha previsto la disciplina all’art. 43 del citato D.P.R. 327/200... _OMISSIS_ ...delle espropriazioni per pubblica utilità, rinominando l’istituto con la rubrica: “utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”, e quindi introducendo un modo d’acquisto della proprietà da parte della P.A. che utilizzi - modificandolo - un bene immobile altrui, sulla base dell’unico presupposto dello scopo di interesse pubblico, a prescindere dall’esistenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, alla sola condizione che sia emesso il decreto di acquisizione ex art. 43 cit. e se ne risarcisca il danno al proprietario [87].

Nell’attuale sistema, quindi, «l’Amministrazione può divenire proprietaria [del bene altrui]: - o al termine ... _OMISSIS_ ...o, che si conclude sul piano fisiologico (con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando); - oppure, quando vi è una patologia e il bene è stato “modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento”, quando è emesso il decreto di acquisizione ai sensi dell’art. 43» [88].

Acquisizione del bene nel patrimonio dell’amministrazione che può giungere, a norma dei commi III e IV dell’art. 43 D.P.R. 327/2001, anche a seguito della pronunzia del giudice amministrativo che sia stato chiamato a decidere dell’impugnazione del provvedimento di acquisizione in esame.

All’art. 43 del D.P.R. 327/2001 v’è quindi il «riconoscimento all’autorità amministrativa del potere ... _OMISSIS_ ... patrimonio pubblico anche un bene occupato senza titolo idoneo, purchè ciò avvenga sulla base di un formale atto amministrativo fondato sulla “valutazione degli interessi in conflitto” e con il riconoscimento al privato del ristoro del danno» [89].

In altri termini, «a parte l’applicabilità della disciplina civile sull’usucapione (per la quale il possesso ultraventennale fa acquistare all’Amministrazione il diritto di proprietà pur in assenza dell’atto di natura ablatoria), l’art. 43 testualmente preclude che l’Amministrazione diventi proprietaria di un bene in assenza di un titolo previsto dalla legge» [90].

Dall’occupazione appropriativa di cui si è discorso fin qui, va t... _OMISSIS_ ...la cd. occupazione usurpativa, istituto anch’esso di creazione giurisprudenziale, che consiste nella apprensione del bene da parte della P.A. in assenza originaria di alcun titolo che la legittimi, quindi in mancanza della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza [91].

Al contrario, come già trattato, nell’occupazione appropriativa si ha un’ipotesi patologica, derivante dall’annullamento di atti dell’autorità amministrativa, ...


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