Categorie di beni pubblici: classificazione tradizionale e classificazione funzionale

Come si è cercato di evidenziare supra, arduo è il compito dello studioso che voglia delineare in maniera univoca e certa la categoria bene pubblico, compiutamente elencando i beni che vi possano rientrare.

Ciò che viene in rilievo, è l’inadeguatezza della ripartizione codicistica in materia tra beni demaniali, beni del patrimonio indisponibile e beni del patrimonio disponibile.

Certamente assume notevole importanza la sentenza delle Sezioni Unite sopra richiamata, volta a tracciare la via nel senso di un superamento del criterio della riconducibilità del singolo bene all’una o all’altra categoria sulla base della mera sussistenza dei requisiti della destinazione pubblicistica e della appartenenza del bene all’ente pubbli... _OMISSIS_ ...F| Come hanno sottolineato i giudici della Suprema Corte, è la destinazione all’utilità collettiva, l’aspetto funzionale alla realizzazione dell’interesse dei cittadini e dello Stato, il vero discrimen tra bene pubblico (in senso ristretto) e bene appartenente all’ente pubblico.

Più in particolare, «la demanialità esprime una duplice appartenenza alla collettività ed al suo ente esponenziale, dove la seconda (titolarità del bene in senso stretto) si presenta, per così dire, come appartenenza di servizio che è necessaria, perché è questo ente che può e deve assicurare il mantenimento delle specifiche rilevanti caratteristiche del bene e la loro fruizione. Sicché, al fine di riconoscere se in concreto il particolare bene di ... _OMISSIS_ ...fa parte della realtà materiale che la norma, denominandola, inserisce nel demanio, si deve tener conto in modo specifico del duplice aspetto finalistico e funzionale che connota la categoria dei beni in questione. Ne consegue ancora che la titolarità dello Stato (come Stato - collettività, vale a dire come ente espositivo degli interessi di tutti) non è fine a se stessa e non rileva solo sul piano proprietario ma comporta per lo stesso gli oneri di una governance che renda effettivi le varie forme di godimento e di uso pubblico del bene» [8].

Proprio quest’ultimo passaggio è fondamentale: se in una visione tradizionalistica il bene pubblico era tale perché appartenente all’ente pubblico e, pertanto, sottoposto al regime dell’intrasferi... _OMISSIS_ ...squo;immodificabilità della destinazione, le Sezioni Unite propongono una sorta di inversione dei termini, per cui sarebbe la funzione pubblicistica del bene a determinarne l’inalterabile appartenenza all’ente pubblico.

In tal senso si era mosso già il legislatore che, nel 2007, aveva incaricato un organismo ad hoc, la Commissione Rodotà, della «elaborazione dei principi e criteri direttivi di uno schema di disegno di legge delega al Governo per la novellazione del Capo II del Titolo I del Libro III del Codice Civile nonché di altre parti dello stesso Libro ad esso collegate per le quali si presentino simili necessità di recupero della funzione ordinante del diritto della proprietà e dei beni» [9].

Caratteristica fondamen... _OMISSIS_ ...to elaborato dalla Commissione era quello di creare un nuovo genus di bene: accanto ai beni privati e ai beni pubblici sarebbe stata collocata la categoria dei beni comuni, ossia dei beni «a titolarità diffusa, potendo appartenere non solo a persone pubbliche, ma anche a privati. Ne fanno parte, essenzialmente, le risorse naturali, come i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque; l’aria; i parchi, le foreste e le zone boschive; le zone montane di alta quota, i ghiacciai e le nevi perenni; i tratti di costa dichiarati riserva ambientale; la fauna selvatica e la flora tutelata; le altre zone paesaggistiche tutelate. Vi rientrano, altresì, i beni archeologici, culturali, ambientali» [10].

Si era poi proposto di distinguere i beni pubbl... _OMISSIS_ ...delle esigenze sostanziali che le loro utilità sarebbero idonee a soddisfare, in tre categorie:


beni ad appartenenza pubblica necessaria;
beni pubblici sociali;
beni fruttiferi.

I primi dovevano essere beni idonei a soddisfare interessi generali fondamentali, la cui cura discende dalle prerogative dello Stato e degli enti pubblici territoriali - ad es. i beni connessi alla difesa nazionale e le infrastrutture viarie essenziali - e che dovevano essere pertanto inusucapibili, inalienabili, conservabili mediante autotutela da parte della P.A.

I beni pubblici sociali, venivano individuati tra quelli connessi allo sviluppo della sfera dei diritti civili e sociali - ad es. le case del... _OMISSIS_ ...a residenziale pubblica, gli ospedali, le scuole - e sottoposti ad una disciplina basata su di un vincolo di destinazione qualificato, che poteva interrompersi solo a condizione che la tutela dei diritti rimanesse inalterata.

Infine, la Commissione Rodotà aveva elaborato la specie dei beni fruttiferi: una categoria residuale in cui far confluire beni privati in appartenenza pubblica, alienabili e gestibili con strumenti di diritto privato, seppur con dei limiti al fine di evitare politiche troppo aperte alle dismissioni.

Tale progetto di legge, nel passaggio da una legislatura all’altra, è caduto.

Pertanto, in tempi di dematerializzazione dei diritti, siamo ancora a fare i conti con la tripartizione elaborata dal legislator... _OMISSIS_ ...data sulla tangibilità concreta del diritto.

Pertanto, il presente studio dovrà necessariamente muovere dalle categorie di bene demaniale, bene patrimoniale indisponibile e bene patrimoniale disponibile, seppur nella coscienza dell’inadeguatezza di tale tripartizione.
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