La delega dei poteri espropriativi

Come anticipato nel paragrafo precedente, in via straordinaria l’ordinamento ammette che anche autorità pubbliche diverse da quelle contemplate dalla definizione di autorità espropriante data dall’art. 3 del Testo Unico, e pure taluni soggetti privati, possano essere titolari di potere espropriativo.

Ciò avviene grazie alla possibilità offerta dall’ottavo comma dell’articolo 6 del Testo Unico, che prevede quanto segue: «Se l’opera pubblica o di pubblica utilità va realizzata da un concessionario o un contraente generale, l’amministrazione titolare del potere espropriativo può delegare, in tutto o in parte, l’esercizio dei propri poteri espropriativi, determinando chiaramente l’ambito della delega nella con... _OMISSIS_ ...o;atto di affidamento, i cui estremi vanno specificati in ogni atto del procedimento espropriativo […]».

Si può ritenere che anche questa norma costituisca un’espressione del principio di simmetria, tutte le volte che la delega sia conferita al soggetto che direttamente realizza l’opera, in quanto esso viene così messo nella condizione di porre in essere tutte le attività funzionali all’espropriazione delle aree necessarie all’intervento.

È fondamentale chiarire quali siano i rapporti tra il dettato dell’art. 3, comma 1, lett. b), T.U. e il disposto dell’art. 6, comma 8, T.U.. La prima è la norma che tratta dell’autorità espropriante investita del potere espropriativo in via gen... _OMISSIS_ ...di una norma; non importa se tale norma ha natura legislativa o regolamentare, rilevando solamente che l’attribuzione della qualifica di autorità espropriante non derivi da un provvedimento amministrativo [1].

La seconda è la norma che fa riferimento invece ad un soggetto a cui il potere espropriativo viene delegato. È l’art. 6 T.U., quindi, la norma su cui si fonda la possibilità che il potere espropriativo venga “trasferito” al concessionario o al contraente generale.

Le due previsioni vanno allora tenute distinte, potendo parlare nel primo caso di “concessionario per legge” e nel secondo caso di “concessionario delegato”; analogo discorso vale ovviamente anche per il contraente generale. Quand... _OMISSIS_ ...ario o al contraente generale viene assegnato il ruolo di autorità espropriante, in entrambi i suddetti casi essi sono tenuti ad applicare le regole di natura pubblicistica in materia di procedimento espropriativo.

Si osservi che, dal dettato delle due norme in esame, emerge che la titolarità originaria del potere espropriativo può essere attribuita dalla legge a un qualsiasi soggetto privato, mentre nel caso di delega il potere espropriativo non può che essere conferito al concessionario o al contraente generale.

Il Consiglio di Stato si è così espresso con riferimento all’art. 6, comma 8: «Il comma 8 riguarda i casi in cui l’opera va realizzata da un concessionario. La regola generale comporta che la amministrazione co... _OMISSIS_ ...mpetente ad emanare gli atti del procedimento espropriativo.

Tuttavia, essa, può delegare i propri poteri al concessionario, in tutto o in parte. Per esigenze di trasparenza e rendere concretamente esercitabile la tutela degli interessati, si è previsto che l’ambito della delega debba essere specificato nell’atto della concessione e che gli estremi della concessione, quale fonte del potere espropriativo al concessionario, vadano indicati in ogni atto del procedimento amministrativo posto in essere dal concessionario» [2].

Tuttavia, occorre dare conto anche dell’opposta interpretazione che è stata data del rapporto tra le due disposizioni. Infatti, c’è chi ritiene che il trasferimento del potere espropriativo nella ... _OMISSIS_ ...ia possibile solo per il tramite di un atto normativo, mentre il suo esercizio in concreto può essere fatto oggetto di delega, il cui contenuto e la cui ampiezza dovrà essere definitiva di volta in volta.

In tale seconda ipotesi verrebbe in gioco quanto previsto dall’art. 6 del Testo Unico, ai sensi del quale la delega sarebbe da identificare nell’atto di concessione o in quello di affidamento al contraente generale: essi non sono atti di natura normativa, bensì atti amministrativi rientranti nell’alveo del procedimento espropriativo [3].

Le due norme in analisi, allora, sarebbero da intendersi come correlate, nel senso che il trasferimento del potere è legittimato solamente se esiste una previsione normativa, mentre il... _OMISSIS_ ...rcizio in concreto del potere deve essere delimitato e regolamentato da un atto di delega. Questa interpretazione troverebbe conforto nel tenore letterale dell’ottavo comma dell’art. 6 T.U., come integrato dal d.lgs. n. 302/2002, da cui si legge che quello che può essere fatto oggetto di delega non è il potere espropriativo tout court, bensì solamente il suo esercizio.

La delega del potere espropriativo era già stata contemplata per la realizzazione di opere di pubblica utilità dalla legge 22 ottobre 1971 n. 865, il cui articolo 60 prevede: «gli enti ed istituti, incaricati dell’attuazione dei programmi previsti dalla presente legge, acquisiscono dai Comuni le aree all’uopo occorrenti; gli stessi enti ed istituti possono tu... _OMISSIS_ ...e direttamente all’acquisizione delle aree in nome e per conto dei Comuni, d’intesa con questi ultimi» [4].

Nel vigore della disciplina previgente si era soliti delegare al cessionario lo svolgimento del procedimento espropriativo, già nel sistema della legge n. 1137 del 1929 e poi nel sistema istituito dalla legge Merloni sui lavori pubblici. Ai concessionari venivano regolarmente delegati sia aspetti operativi come la conduzione delle operazioni di immissione in possesso o il pagamento dell’indennità, sia aspetti prettamente amministrativi quali le pubblicazioni, l’offerta dell’indennità, la stipula dell’atto di cessione volontaria.

Tuttavia, non si giungeva al punto di delegare al concessionario anch... _OMISSIS_ ...emettere i provvedimenti conclusivi delle fasi del procedimento, vale a dire l’approvazione del progetto, la dichiarazione di pubblica utilità, il decreto di esproprio ed, eventualmente, il decreto di occupazione: il potere di emanare tali atti rimaneva sempre in capo all’ente delegate [5].

Oggi, invece, al concessionario e al contraente generale può essere delegato – integralmente o parzialmente – anche il potere di emettere il decreto conclusivo e altre funzioni del procedimento di rilevanza primaria. La delega totale realizza a pieno l’intento di velocizzare e snellire il procedimento e deve essere ritenuta estensibile anche a tutti i momenti fondamentali del procedimento, come la dichiarazione di pubblica utilità e l’ema... _OMISSIS_ ...reto di esproprio.

Del resto, sembra che a suffragare questa teoria deponga anche il dettato della norma stessa, che prevede che il potere ablatorio possa essere delegato «in tutto» [6]. Tuttavia, in dottrina non è mancato chi ha espresso delle perplessità rispetto alla possibilità che ad emanare il decreto di esproprio sia un soggetto di diritto privato, poiché ciò significherebbe legittimarlo ad incidere in maniera autoritativa sulla sfera giuri...


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