La retrocessione: esecuzione dell'opera

Rispetto alla disciplina della retrocessione totale contenuta nell’art. 63 della legge n. 2359/1865, balza subito in evidenza come, con una previsione «senz’altro destinata a provocare un intervento della Corte Costituzionale» [1], non è stato più previsto il necessario completamento dell’opera ai fini dell’esclusione del diritto alla retrocessione, essendo a tal fine sufficiente il mero inizio dei lavori entro il termine di dieci anni decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio.

Con tale previsione il legislatore del t.u. ha aderito a quegli orientamenti giurisprudenziali minoritari che parificavano l’inizio dei lavori alla completa realizzazione dell’opera, senza considerare il fatto che tale concessione di favore nei confronti della pubblica amministrazione (la quale potrebbe essere tentata dal far ricorso ad un inizio fittizio dei lavori...) avrebbe dovuto essere accompagnata dal... _OMISSIS_ ... permanere dell’utilità pubblica [2].

La giurisprudenza prevalente, invece, pur non esigendo la completa realizzazione dell’opera, non riteneva sufficiente il mero inizio dei lavori, richiedendo che ne fossero state realizzate almeno le strutture essenziali [3].

È evidente come l’inizio dei lavori volti alla realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità, ostativo alla retrocessione del bene espropriato, «non assecondi affatto gli obbiettivi di pubblica utilità in vista dei quali era stato sacrificato il diritto di proprietà del privato», contrastando con i principi costituzionali in materia di espropriazione per pubblica utilità [4].

A tacere poi del fatto che, come è stato sottolineato, tramite la previsione della sufficienza dell’inizio dei lavori è stata, in realtà, svuotata di significato l’ipotesi del completamento dell’opera, in quanto o è considerato suffic... _OMISSIS_ ...nizio dei lavori, ipotesi questa che rende inutile il richiamo al completamento, oppure occorre che l’opera sia completata, ma allora in tal caso, evidentemente, i lavori devono, per forza di cose, essere già iniziati.

L’ipotesi interpretativa da preferire è quella che ritiene superfluo il richiamo all’inizio dei lavori, «in quanto il successivo riferimento all’impossibilità di esecuzione nel decennio conferma che non qualunque attività paralizza il diritto dell’espropriato, ma solo quella che esprima la realizzazione, nel decennio, delle finalità per le quali l’espropriazione fu disposta» [5].

L’impossibilità dell’esecuzione dell’opera Tra le cause fondanti la retrocessione totale l’art. 46 del d.P.R. n. 327/2001 ha previsto anche l’ipotesi in cui risulti, anche prima del termine di dieci anni, l’impossibilità dell’esecuzione dell’opera origina... _OMISSIS_ ...mmata.

L’impossibilità dell’esecuzione dell’opera si verifica quando, a seguito di un mutamento delle scelte di politica urbanistica, venga approvato un progetto riguardante un’opera pubblica diversa, oppure venga data ai beni espropriati una diversa destinazione [6].

Analoghe sono le conclusioni nel caso di decadenza del piano per spirare del termine.

Un’ulteriore ipotesi di impossibilità di realizzazione è rappresentata dalla revoca del finanziamento che inizialmente era stato concesso per l’esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità.

È quanto è avvenuto in un caso sottoposto al giudizio del TAR Lecce, nel quale la parte ricorrente ha presentato istanza di retrocessione di parte dei fondi che gli erano stati espropriati per la realizzazione di un centro sportivo polivalente, in ragione del fatto che il finanziamento inizialmente concesso per la realizzazione ... _OMISSIS_ ...opera, il cui avvio fu subordinato alla condizione sospensiva della concessione del finanziamento medesimo, è stato successivamente revocato in modo parziale.

Secondo i giudici pugliesi la richiesta di retrocessione della ricorrente da considerarsi legittima in quanto «la deliberazione con la quale il CIPE ha disposto la revoca parziale del finanziamento in questione, pubblicata in Gazzetta Ufficiale […], dà atto della mancata presentazione, da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il Turismo – titolare del finanziamento, del piano di completamento, avendo ritenuto (il Dipartimento) non suscettibile di completamento il progetto […] entro i tempi previsti. Essa dà conto di una valutazione di non completabilità dell’opera che, per il fatto di provenire addirittura dal soggetto pubblico titolare del finanziamento, non può non aver avuto rilevanza ai fini della utilizzazione concreta dei su... _OMISSIS_ ...tà ricorrente in vista della realizzazione delle opere del secondo lotto» [7].

L’impossibilità della realizzazione dell’opera può risultare anche dalla volontà dell’amministrazione, formalmente manifestata, di non voler più utilizzare i beni espropriati per gli scopi originariamente previsti [8].

Rilevante è, per la giurisprudenza, anche il momento in cui è effettuata la valutazione dell’impossibilità della realizzazione dell’opera.

Secondo i giudici del TAR Bari, infatti, in un contesto in cui i terreni espropriati non avevano ricevuto la prevista destinazione, né risultava una destinazione diversa, «non può essere peraltro sottaciuto che la valutazione circa la inutilizzabilità dei suoli espropriati non può prescindere dalla considerazione del momento in cui il privato insta per la retrocessione dei suoli inutilizzati. Infatti, se non si può negare che le aree espropriate possano ric... _OMISSIS_ ...nazione diversa da quella indicata nel progetto originario, purché strettamente e stabilmente funzionale alla fruizione dell’opera pubblica o di pubblica utilità, tuttavia quando tale utilizzazione non abbia mai avuto luogo e sia certo che non avverrà nemmeno in futuro, allora in tal caso non si giustifica più la mancata retrocessione dei terreni espropriati» [9].

Dal momento dell’impossibilità della realizzazione la giurisprudenza fa decorrere il termine di prescrizione decennale, «restando escluso che una nuova dichiarazione di pubblica utilità non approdante ad espropriazione, anche se relativa alla stessa opera la cui esecuzione era divenuta impossibile, possa determinare interruzione della prescrizione» [10].

Inoltre, si è già visto come possa anche accadere che risulti l’impossibilità giuridica della realizzazione dell’opera anteriormente all’emanazione del decreto di esproprio. In tal ca... _OMISSIS_ ...Corte di Cassazione, il termine di prescrizione del diritto alla retrocessione totale inizierà a decorrere dal giorno dell’emanazione del decreto di esproprio, riconoscendo così un diritto di retrocessione operante fin da subito in capo all’ex proprietario [11].

Riguardo il verbo risultare, contenuto nel comma 1 dell’art. 46, è stato osservato come non vada taciuta «l’estrema improprietà lessicale», in quanto non è ben chiaro a chi, e da che cosa, dovrebbe risultare l’impossibilità dell’esecuzione dell’opera.

In effetti dovrebbe, forse, risultare «allo stesso espropriato, all’amministrazione espropriante, ad altra amministrazione, quale quella che ha disposto l’espropriazione dopo aver accertato e magari dichiarato la pubblica utilità dell’opera? E risultare da che cosa: da un dichiaratorio esplicito e specifico della stessa amministrazione espropriant... _OMISSIS_ ...o da una dichiarazione dell’autorità che aveva adottato il provvedimento ablatorio, ovvero ancora da un’apposita pronuncia del giudice, peraltro deputato per legge […] ad accertare la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità?» [12].

A proposito di improprietà lessicale, va ancora segnalato come il legislatore abbia previsto la facoltà, per il precedente proprietario, di chiedere la «restituzione» del bene espropriato. Anche in questo caso è stato evidenziato come la restituzione sia «un mero fatto, un mero comportamento, […], una mera operazione (peraltro solo formale, trattandosi di beni immobili), secondaria in ogni caso alla vera e propria retrocessione, che consiste nel ritrasferimento del diritto di proprietà, non nella datio, nella consegna (o riconsegna della cosa), che intanto può essere pretesa dall’(ormai ex) espropriato in quanto questi sia tornato ad essere proprietario» ... _OMISSIS_ ...RLF| Si conclude ricordando che, sul piano di fatto, capita assai di frequente che vengano espropriati beni inutilmente, in particolare da quando il testo unico ha introdotto all’articolo 22 il decreto di esproprio urgente, largamente utilizzato in prassi, il quale può essere emanato subito dopo il progetto definitivo, prima che successivi approfondimenti progettuali e sopraggiunte necessità in corso d’opera facciano emergere la necessità di modificare il piano particellare allegato all’originario progetto dichiarato di pubblica utilità [14].

La previsione del termine decennale per l’esecuzione o l’inizio dei lavori Un’ulteriore novità rispetto alla disciplina contenuta nella legge generale sulle espropriazioni per pubblica utilità è rappresentata dalla previsione, nel comma 1 dell’art. 46, di un termine (fisso) di dieci anni entro il quale l’opera pubblica o di pubblica utilità deve essere realizzata o, ... _OMISSIS_ ...iziata.

Il suddetto termine di dieci anni ha rilevanza anche riguardo l’impossibilità dell’esecuzione dell’opera, la quale deve, infatti, risultare entro tale termine.

Si tratta di una previsione che si inserisce in un contesto che vede la soppressione dei termini, a suo tempo previsti dall’art. 13 della l. n. 2359/1865, che dovevano essere stabiliti, nella dichiarazione di pubblica utilità, per la fine e l’inizio dei lavori [15].

L’articolo 13 prevedeva, inoltre, che trascorsi inutilmente tali termini, prorogabili «per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con predeterminata prefissione di tempo», la dichiarazione di pubblica utilità divenisse inefficace, con la conseguenza che non era più possibile procedere all’espropriazione, se non in forza di una nuova dichiarazione di pubblica utilità [16].

... _OMISSIS_ ...bbligo di indicare i suddetti termini non sussiste più: una volta decorso inutilmente l’unico termine decennale prefissato dal legislatore per la realizzazione o l’inizio dell’opera sorge il diritto potestativo alla retrocessione.

Rimane, comunque, rinvenibile una indicazione implicita di un termine di inizio dei lavori nella «norma che fissa il termine perentorio di due anni per l’esecuzione del decreto di esproprio con l’immissione in possesso del bene da parte del beneficiario (art. 24, co. 1)» [17].