La tutela giurisdizionale in materia di retrocessione: giurisdizione esclusiva vs. giurisdizione di legittimità

È importante evidenziare come la configurazione della situazione giuridica soggettiva da riconoscersi in capo all’espropriato quale diritto soggettivo alla retrocessione (nell’ipotesi della retrocessione totale, ma anche nell’ipotesi della retrocessione parziale, qualora sia intervenuta la dichiarazione di inservibilità), oppure quale interesse legittimo a che l’amministrazione valuti se utilizzare o meno i beni relitti in funzione dell’opera realizzata (nell’ipotesi della retrocessione parziale), comporti conseguenze dal punto di vista della tutela giurisdizionale dell’ex proprietario.
La tutela giurisdizionale prima delle sentenze della Corte Costituzionale n. 204/2004, n. 281/2004 e n. 191/2006 Qualora la situazione giu... _OMISSIS_ ...va da riconoscersi nei confronti dell’espropriato assuma le sembianze di uno ius ad rem di carattere potestativo a contenuto patrimoniale, la competenza, secondo la giurisprudenza consolidatasi sotto l’impero della legge espropriativa generale del 1865, ai fini della pronuncia costitutiva della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e della restituzione dei beni espropriati, spettava al giudice ordinario [1].

La competenza del giudice amministrativo era, invece, riconosciuta nell’ipotesi della retrocessione parziale. In tal caso sussisteva, infatti, in capo al precedente proprietario, una posizione di interesse legittimo a che l’amministrazione pubblicasse, senza che fosse necessaria alcuna richiesta proveniente dall’es... _OMISSIS_ ...quo;elenco dei beni che erano in condizione di essere rivenduti, perché, in base ad una valutazione discrezionale dell’amministrazione stessa, non servivano più «all’eseguimento dell’opera pubblica» [2].

Tale schema di riparto della giurisdizione ha subito una modifica ad opera dall’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, poi successivamente modificato dall’art. 7 della l. 21 luglio 2000 n. 205.

L’art. 34 aveva, infatti, previsto, al comma 1, la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (nella quale, come è noto, il giudice amministrativo conosce non solo degli interessi legittimi, ma anche dei diritti soggettivi) delle controversie riguardanti gli atti, i provvedimenti e ... _OMISSIS_ ... delle amministrazioni pubbliche, e dei soggetti ad esse equiparati, nelle materia dell’urbanistica e dell’edilizia, precisando altresì, al comma 2, che la materia urbanistica riguarda «tutti gli aspetti dell’uso del territorio».

Il successivo comma 3 dell’art. 34 escludeva dalla suddetta devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sia le controversie di competenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche, sia quelle relative all’indennità di espropriazione.

La materia dell’urbanistica, prevista dall’art. 34 del d.lgs. 80/1988, veniva intesa dalla giurisprudenza come comprendente anche quella dell’espropriazione e, quindi, anche quella della retrocess... _OMISSIS_ ...
La dottrina sottolineava come «il mancato utilizzo, in tutto o in parte, del bene espropriato incide sull’assetto del territorio. Quest’ultimo […] è oggetto, al momento della dichiarazione di pubblica utilità, di una specifica previsione circa il suo assetto, sulla quale incide, modificandola, la scelta di non utilizzare (in tutto o in parte) il bene espropriato; e tale scelta, evidentemente, comporta l’esercizio di un potere incidente sull’uso del territorio» [4].

Di riparto di giurisdizione si è occupato anche il legislatore del 2001, il quale, all’art. 53 del d.P.R. n. 327/2001, ha previsto l’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle «controversie aventi... _OMISSIS_ ...i atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti all’applicazione delle disposizioni del testo unico», riservando, invece, alla giurisdizione del giudice ordinario le «controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione dell’indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa».

Si tratta di una serie di disposizioni che si inseriscono in quel filone di interventi legislativi, inaugurato a partire dal 1990, volti ad estendere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, inizialmente limitati a specifiche materie [5], poi successivamente estesi fino a comprendere, come nel caso dell’art.... _OMISSIS_ ...n. 80/1998, interi blocchi di materie.

Tanto da, è stato rimarcato, trasformare «qualitativamente e ontologicamente, non solo quindi quantitativamente, l’oggetto della cognizione demandata al giudice amministrativo in sede esclusiva» [6].

La tutela giurisdizionale dopo l’intervento della Corte Costituzionale Tale metodica di estensione dell’ambito della giurisdizione esclusiva contrastava con i principi posti alla base del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, fondato sul binomio diritti soggettivi – interessi legittimi, sancito dagli artt. 102 e 103 della Costituzione.

Non deve stupire, quindi, che sull’art. 34 del d.lgs. 80/1998 e poi, successivamente,... _OMISSIS_ .... 53 del d.P.R. n. 327/2001 piombasse la scure della Corte Costituzionale.

Nel luglio 2004 è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (come sostituito dall’art. 7, lettera b, della l. 21 luglio 2000, n. 205), nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «gli atti, i provvedimenti e i comportamenti» anziché «gli atti e i provvedimenti» delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia di urbanistica e di edilizia [7].

Tale sentenza è stata seguita, alcuni giorni dopo, da un’altra sentenza, che ha dichiarato costituzio... _OMISSIS_ ...ttimo l’art. 34, commi 1 e 2, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 «nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia e urbanistica, anziché limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno» [8].

Analoga sorte è toccata, due anni dopo, all’art. 53 del t.u. espropri, il quale è stato dichiarato incostituzionale «nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati, non esclude i co... _OMISSIS_ ... riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere» [9].

Senza immergersi troppo in profondità negli schemi di ragionamento seguiti dalla Corte Costituzionale, non essendo questa la sede opportuna, è importante sottolineare come secondo la prima sentenza del 2004 «il vigente art. 103, primo comma, Cost. non ha conferito al legislatore ordinario una assoluta ed incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare “particolari materie&...


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