Espropriazione e retrocessione: bene espropriato e interesse generale

uo;espropriazione per pubblica utilità quale disciplinata dal t.u. espropri, tipica espressione dell’esercizio dei c.d. poteri ablatori reali [1], viene definita come «il provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà o altro diritto reale in capo ad un soggetto (detto espropriante, non necessariamente si tratta dell’amministrazione che emana il provvedimento), previa estinzione del diritto in capo ad altro soggetto (espropriato) al fine di consentire la realizzazione di un’opera pubblica o per altri motivi di pubblico interesse e dietro versamento di un indennizzo» [2].

La proprietà privata è riconosciuta e garantita dall’ordinamento europeo, da quello italiano e dalla totalità degli ordinam... _OMISSIS_ ...pongono un’economia di mercato, i quali prevedono disposizioni sostanzialmente simili al nostro art. 42 della Costituzione [3]

Nell’art. 42, tipica espressione del carattere compromissorio della Costituzione italiana, è presente «la difficile coesistenza di due opposte ideologie, quella che fa della proprietà l’asse portante della libertà, e quella che l’ammette solo se e in quanto compatibile con la funzione sociale» [4]

Il comma secondo dell’art. 42, infatti, tramite una riserva di legge rinforzata, attribuisce alla legge ordinaria il compito di riconoscere e garantire la proprietà privata, determinandone modi di acquisto, di godimento e i limiti, allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di rend... _OMISSIS_ ...e a tutti.

Al fine di assicurare la predetta funzione sociale l’ordinamento può imporre al proprietario, tramite l’espropriazione per pubblica utilità non a caso definita come «uno degli istituti più caratteristici del rapporto tra libertà e autorità» [5], il massimo sacrificio di quello che nel secolo XVIII C. Beccaria definiva «il terribile, e forse inutile diritto» [6].

È chiaro che, qualora i pubblici poteri necessitino di beni che il mercato non riesce a produrre, quale ad esempio un terreno su cui deve essere necessariamente realizzato uno svincolo volto a decongestionare il traffico, «non c’è dubbio che l’aggregato dei moltissimi pendolari che beneficiano di quest’opera potrebbe ... _OMISSIS_ ...cato in misura molto superiore di quello della proprietaria del piccolo immobile con giardino, che andrebbe sacrificato per poter realizzare l’opera pubblica. La decisione […] è sicuramente giustificata sul piano dell’efficienza economica» [7].

Tale sacrificio massimo, vale a dire la perdita del diritto di proprietà, non necessariamente definitiva se si considera l’eventuale retrocessione del bene espropriato, andando ad incidere su un diritto fondamentale riconosciuto e garantito dalla Costituzione, è consentito solo nel rispetto dei limiti e delle garanzie imposti dalla Costituzione medesima.

La tutela della proprietà privata nei confronti dei pubblici poteri «elaborata sul piano teorico dal diritto natur... _OMISSIS_ ...ata nella Dichiarazione dei diritti dell’uomo scaturita dalla rivoluzione francese […] si è diffusa a macchia d’olio nel mondo occidentale. Il contenuto della garanzia ha creato una sorta di diritto comune, fondato su due capisaldi: la necessità della “pubblica utilità” e l’indennizzo» [8].

Ecco allora che il comma terzo dell’art. 42 Cost. dispone che «la proprietà privata possa essere, nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale» [9].

La riserva di legge contenuta nell’art. 42, comma terzo, della Costituzione è una riserva di legge relativa che consente di disporre la sottrazione coattiva della proprietà privata anche tramite a... _OMISSIS_ ...ivo.

Le garanzie del privato vengono, in tal caso, tutelate attraverso il controllo, esercitato dalla Corte Costituzionale, «del rispetto, da parte del legislatore ordinario, dei limiti e delle condizioni da cui dipende la legittimità del provvedimento» [10].

La suddetta sottrazione coattiva è riconosciuta in capo ai pubblici poteri non in generale, bensì solamente nelle ipotesi indicate dalla legge in modo tassativo, «ossia in quei casi in cui la legge attribuisce all’amministrazione il potere di dichiarare la pubblica utilità di un’opera» [11].

Illuminante, circa il ruolo svolto dalla dichiarazione di pubblica utilità quale limite al potere espropriativo, è quanto affermato dalla giuris... _OMISSIS_ ...strativa, secondo la quale la suddetta dichiarazione ha la funzione di individuare «il concreto interesse pubblico da perseguire (attraverso l’approvazione del progetto dell’opera da realizzare)» e di destinare «definitivamente il bene del privato, necessario per la realizzazione di quell’opera, al soddisfacimento dei relativi interessi generali, riconoscendo la sussistenza di un nesso logico, oltreché giuridico e teleologico, tra il bene dichiarato di pubblica utilità ed il provvedimento espropriativo, nel senso che quest’ultimo è autorizzato a sottrarre il bene al legittimo proprietario solo ed esclusivamente nella misura in cui effettivamente il bene stesso sia utilizzato poi per il conseguimento dello specifico interesse pubblico... _OMISSIS_ ... dichiarazione di pubblica utilità» [12].

Può accadere, però, che tale nesso venga meno perché l’opera pubblica, alla cui realizzazione il bene espropriato era destinato, non è stata realizzata nei termini previsti, oppure è stata realizzata, ma alcuni dei fondi espropriati non hanno ricevuto la prevista destinazione, in quanto non utilizzati.

È proprio in tale evenienza che opera la retrocessione, nelle sue due forme, totale e parziale, consentendo di ottenere il ritrasferimento, a favore del proprietario espropriato, di quei beni che furono sacrificati in nome dell’interesse generale.

Si comprende, quindi, come il legislatore abbia predisposto non solo «rigorosi accertamenti preliminari all’espropri... _OMISSIS_ ...e alla sussistenza dei necessari presupposti che giustifichino tale sacrificio», ma anche «una sorta di controllo in certo senso ex post, volto a verificare se, in concreto, fosse proprio necessario il sacrificio stesso» [13].

Nel caso dall’esito di questo controllo ex post, rappresentato da un lato dalla «verifica dell’avvenuto completamento o quanto meno dell’inizio dell’opera», dall’altro dall’accertamento, «ad opera realizzata, della mancata utilizzazione di parte del bene espropriato», emerga che il sacrificio imposto alla proprietà privata attraverso l’espropriazione sia ingiustificato, si avvia «un meccanismo restitutorio che dovrebbe in certo modo porre ripar... _OMISSIS_ ...o» [14].

Del resto, se per H. de Balzac «l’amministrazione è l’arte di applicare la legge senza offendere gli interessi» [15], si comprende come tale meccanismo restitutorio vada identificato con l’istituto della retrocessione.
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