Il danno all’immagine della pubblica amministrazione

Furono il ciclone politico-culturale e la conseguente amplificazione mediatica che si generarono, negli anni Novanta del secolo scorso, a seguito delle indagini e dei processi volti a reprimere la dilagante corruzione presente nel settore pubblico, fenomeno noto come “tangentopoli”, a portare la giurisprudenza contabile verso il riconoscimento del danno all’immagine della pubblica amministrazione[1].

Era ed è innegabile come determinati fatti, posti in essere da dipendenti o amministratori pubblici, siano in grado di procurare non solo un danno di tipo patrimoniale, basti pensare al c.d. danno da tangente consistente nel «maggior prezzo dei lavori delle forniture o dei servizi aggiudicati in cambio delle tangenti, o delle minori entrate acquisite a s... _OMISSIS_ ...razione, la cui cognizione, ai sensi del comma 30 ter dell’art. 17 d.l. n. 78/2009, è riconosciuta in capo al giudice contabile[3].

Il danno all’immagine lede, attraverso il perseguimento criminoso da parte di un soggetto legato all’amministrazione da un rapporto di servizio di fini personali e utilitaristici, ben diversi da quelli del perseguimento dell’interesse generale, la fiducia che i consociati ripongono nel buon andamento e nell’imparzialità dell’amministrazione, «con ricadute negative sull’organizzazione amministrativa e sulla gestione dei servizi in favore della collettività»[4].

A detta delle SS.RR. della Corte dei conti «a fronte della intervenuta lesione dell’immagine pubblica, neg... _OMISSIS_ ...e degli altri enti, e specialmente degli enti territoriali (quali enti esponenziali della collettività residente nel loro territorio), tra le più rilevanti formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità dell’uomo, ex art. 2 della Costituzione. Il recupero di tali sentimenti e, con essi, il recupero dell’immagine pubblica, […] è essenziale per l’esistenza stessa della Pubblica amministrazione e impongono di intervenire per ridurre, in via preventiva, ed eliminare, in via successiva, i danni conseguenti alla lesione della sua dignità e del suo prestigio, con ovvie implicazioni anche di costi per l’Erario»[5].

Viene in tal modo procurato all’amministrazione un danno che, come affermato dalla Corte di Cassazione, «anche s... _OMISSIS_ ...uo;tutte le ulteriori conseguenze che secondo l’id quod plerumque accidit possono derivare in futuro dalla condotta illecita»[7].

Occorre sottolineare, secondo quanto affermato dalle SS.RR. della Corte dei conti nella sentenza in precedenza richiamata, che «le spese sostenute per il ripristino dell’immagine non esauriscono l’identità economico – patrimoniale del danno in parola, costituendo, esse, solo uno dei criteri per la quantificazione che può avvenire facendo riferimento […] oltre che alle spese di ripristino del prestigio leso già sostenute, anche quelle ancora da sostenere […]. L’immagine e il prestigio della Pubblica Amministrazione sono beni – valori coessenziali all’esercizio delle pubbliche ... _OMISSIS_ ...stenuta dall’Amministrazione, in quanto funzionalizzata al buon andamento ed all’imparzialità, abbia per ciò stesso concorso al mantenimento ed all’elevazione dell’immagine dell’Amministrazione medesima»[8].

«Di qui la giuridica necessità», proseguono le SS.RR., «di determinare l’entità del risarcimento con esclusivo riferimento alla dimensione della lesione (recte: perdita) dell’immagine, quale individuabile in base ai criteri sopra indicati, e non piuttosto con riferimento a somme specificatamente spese per il ripristino dell’immagine pubblica e/o alle perdite reddituali conseguenti alla perdita dell’immagine stessa. Del resto […] quando anche si dovessero individuare ed isolare spese spe... _OMISSIS_ ...ale ripristino da spese molto più consistenti, articolate e trasversali, volte, da un lato ad assicurare una adeguata reazione contro l’azione lesiva e contro il suo autore e, dall’altro, ad intraprendere attività promozionali, anche mediante appositi previsioni di bilancio, volte a ridare fiducia ai consociati e a rilanciare il prestigio dell’ente coinvolto. Trattasi, insomma, di spese che, necessarie al ripristino e non alla mera riparazione del bene leso, sfuggono nella determinazione del loro preciso ammontare, così come le concrete modalità di ripristino sono rimesse alla discrezionalità propria dell’Amministrazione danneggiata».

Prescindendo in questa sede dalle problematiche relative all’inquadramento dogmatico del danno og... _OMISSIS_ ...ente soltanto qualora si verifichi, a seguito del c.d. clamor fori, e/o ad opera dei mass-media, una diffusione della conoscenza del fatto lesivo presso l’opinione pubblica, anche se non sono mancate voci difformi al riguardo[10].

L’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009 dispone che «le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’art. 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97», precisando ulteriormente che, a tal fine, «il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale».

Infine, prevede il suddetto comma 30 ter... _OMISSIS_ ...ta in vigore della legge di conversione del presente decreto», è da considerarsi nullo, «e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta».

L’art. 7 della l. n. 97/2001, recante «norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche», dispone l’obbligo di comunicazione al competente Procuratore regionale della Corte dei conti, affinché questi promuova se del caso il procedimento per responsabilità erariale, delle sentenze penali irr... _OMISSIS_ ... di enti a prevalente partecipazione pubblica.

La lettera della legge esclude, quindi, dall’ambito di applicazione soggettivo gli organi politici, e dall’ambito di applicazione oggettivo i reati diversi da quelli contro la pubblica amministrazione contenuti nel codice penale.

Inoltre, la disposizione in esame, impedendo al Pubblico Ministero contabile di agire autonomamente per danno all’immagine in assenza di una sentenza penale definitiva di condanna, come è stato sottolineato, «reintroduce sostanzialmente l’abrogato principio dell’obbligatorietà della pregiudiziale penale»[11].

Sennonché, «resta salvo», prosegue l’art. 7, «quanto disposto dall’art. 129 delle norme di attu... _OMISSIS_ ...o;azione per un reato che ha cagionato un danno all’erario l’obbligo di darne notizia al Procuratore generale presso la Corte dei conti, sembrerebbe scongiurare la nullità degli atti del procedimento, altrimenti disposta dall’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009, qualora venga esercitata l’azione per il risarcimento del danno all’immagine scaturente dalla commissione di reati diversi da quelli previsti dall’art. 7 della l. n. 97/2001, ed in assenza di una sentenza irrevocabile di condanna[12].

Dinnanzi alle limitazioni sancite dal summenzionato comma 30 ter, non stupisce che più di una sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti e la Sezione I d’Appello abbiano sollevato questione di legittimità costituzionale,... _OMISSIS_ ...unciarsi al riguardo ha ritenuto, con una sentenza di rigetto sottoposta a critiche da parte della dottrina, inammissibili e in parte infondate tutte le questioni

di legittimità costituzionale sottoposte al suo esame[14].

Pur non essendo questa la sede per un approfondimento dell’argomento non è possibile non aderire alla tesi di chi, giustamente, ha affermato che «non è costituzionalmente corretto […] ridurre – in via generale ed astratta – il danno all’immagine alle sole figure di reato indicate dal sospettato art. 17, comma 30-ter»[15], con l’esclusione, quindi, degli altri reati, ugualmente in grado di ledere l’immagine dell’amministrazione.

Per non dire, poi, delle fattispecie non... _OMISSIS_ ... passivo, oppure dei casi in cui il danno all’immagine è procurato a seguito della commissione di un illecito non costituente reato[16].

Ecco, allora, la giurisprudenza tentare di superare i limiti posti dal legislatore con il comma 30 ter dell’art. 17 d.l. n. 78/2009 e dalla sua conferma di legittimità da parte della Corte Costituzionale con la sentenza n. 355/2010.

I magistrati contabili della Sezione Toscana, sul presupposto che la sentenza della Corte Costituzionale n. 355/2010 è una sentenza di rigetto e quindi non possiede efficacia erga omnes, si sono ritenuti legittimati ad interpretare «in piena autonomia la norma denunciata, sempre che il risultato ermeneutico risulti adeguato ai principi espressi dalla Costituzione»[17].
... _OMISSIS_ ...quo;, senza, quindi, indicare in modo diretto le fattispecie in cui può essere esercitata l’azione per il risarcimento del danno all’immagine della pubblica amministrazione, la sentenza in esame giunge a riconoscere, sulla base del rinvio all’art. 129 delle norme di attuazione del c.p.p. contenuto nello stesso art. 7 della l. n. 97/2001, la possibilità di agire per danno all’immagine anche in presenza di altri reati, di qualunque natura essi siano, oltre quelli previsti dal capo I del titolo II del libro II del codice penale.

Sul punto però la giurisprudenza non concorda, sussistendo indirizzi interpretativi di segno opposto di quello della Sezione Toscana[18].

Occorre, infine, ricordare che, secondo una recente pronuncia della Sezione ... _OMISSIS_ ...icolo prevede un termine di trenta giorni, al quale fino all’entrata in vigore dell’art. 17 comma 30 ter del d.l. n. 78/2009 veniva riconosciuta natura meramente ordinatoria, per la promozione del procedimento di responsabilità, da parte del Procuratore contabile, nei confronti del condannato con sentenza penale irrevocabile[20].

La novella del 2009, infatti, con lo stabilire che l’azione per danno all’immagine della Pubblica amministrazione può essere proposta nei soli casi e nei modi previsti dal suddetto art. 7, ha posto il problema se il termine di trenta giorni rappresenti o meno «uno dei “casi e modi” per il “tassativo” e valido esercizio dell’azione erariale di responsabilità per danno all’immagine soff... _OMISSIS_ ...senta un termine per l’esercizio dell’azione erariale (cioè per il deposito dell’atto di citazione) e men che meno per l’invito a dedurre, rappresentando, invece, un termine endoprocedimentale e sollecitatorio concernente, a ben vedere, la mera “apertura” presso la Procura regionale del procedimento istruttorio e di indagine (se non già pendente). […] avendo altresì opportunamente specificato il Collegio che se un procedimento è già stato aperto - prima cioè della data di irrevocabilità della sentenza penale (e riguardo, ovviamente, i fatti dalla stessa giudicati o comunque di cui ai capi di imputazione) -, il termine in discorso, semplicemente, non avrà modo di rilevare»[22].