Il danno all’immagine della pubblica amministrazione

Furono il ciclone politico-culturale e la conseguente amplificazione mediatica che si generarono, negli anni Novanta del secolo scorso, a seguito delle indagini e dei processi volti a reprimere la dilagante corruzione presente nel settore pubblico, fenomeno noto come “tangentopoli”, a portare la giurisprudenza contabile verso il riconoscimento del danno all’immagine della pubblica amministrazione[1].

Era ed è innegabile come determinati fatti, posti in essere da dipendenti o amministratori pubblici, siano in grado di procurare non solo un danno di tipo patrimoniale, basti pensare al c.d. danno da tangente consistente nel «maggior prezzo dei lavori delle forniture o dei servizi aggiudicati in cambio delle tangenti, o delle minori entrat... _OMISSIS_ ...eguito degli accertamenti fiscali compiacenti eseguiti nell’ambito di pratiche corruttive»[2], ma anche un danno all’immagine, al prestigio e alla credibilità della pubblica amministrazione, la cui cognizione, ai sensi del comma 30 ter dell’art. 17 d.l. n. 78/2009, è riconosciuta in capo al giudice contabile[3].

Il danno all’immagine lede, attraverso il perseguimento criminoso da parte di un soggetto legato all’amministrazione da un rapporto di servizio di fini personali e utilitaristici, ben diversi da quelli del perseguimento dell’interesse generale, la fiducia che i consociati ripongono nel buon andamento e nell’imparzialità dell’amministrazione, «con ricadute negative sull’organizzazione am... _OMISSIS_ ...sulla gestione dei servizi in favore della collettività»[4].

A detta delle SS.RR. della Corte dei conti «a fronte della intervenuta lesione dell’immagine pubblica, negli amministrati, o se si vuole nello Stato Comunità, si incrinano quei naturali sentimenti di affidamento e di appartenenza alle istituzioni che giustifica la stessa collocazione dello Stato apparato e degli altri enti, e specialmente degli enti territoriali (quali enti esponenziali della collettività residente nel loro territorio), tra le più rilevanti formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità dell’uomo, ex art. 2 della Costituzione. Il recupero di tali sentimenti e, con essi, il recupero dell’immagine pubblica, […] è essenziale per l’esis... _OMISSIS_ ...lla Pubblica amministrazione e impongono di intervenire per ridurre, in via preventiva, ed eliminare, in via successiva, i danni conseguenti alla lesione della sua dignità e del suo prestigio, con ovvie implicazioni anche di costi per l’Erario»[5].

Viene in tal modo procurato all’amministrazione un danno che, come affermato dalla Corte di Cassazione, «anche se non comporta apparentemente una diminuzione patrimoniale […], è suscettibile di una valutazione economica finalizzata al ripristino del bene giuridico leso»[6], nonché è comprensivo di «tutte le ulteriori conseguenze che secondo l’id quod plerumque accidit possono derivare in futuro dalla condotta illecita»[7].

Occorre sottolineare, s... _OMISSIS_ ...ffermato dalle SS.RR. della Corte dei conti nella sentenza in precedenza richiamata, che «le spese sostenute per il ripristino dell’immagine non esauriscono l’identità economico – patrimoniale del danno in parola, costituendo, esse, solo uno dei criteri per la quantificazione che può avvenire facendo riferimento […] oltre che alle spese di ripristino del prestigio leso già sostenute, anche quelle ancora da sostenere […]. L’immagine e il prestigio della Pubblica Amministrazione sono beni – valori coessenziali all’esercizio delle pubbliche funzioni , così che l’esatta determinazione dei costi per il loro ripristino, in caso di lesione, sfugge ad una precisa determinazione, dovendosi ritenere che, in tesi, qua... _OMISSIS_ ...stenuta dall’Amministrazione, in quanto funzionalizzata al buon andamento ed all’imparzialità, abbia per ciò stesso concorso al mantenimento ed all’elevazione dell’immagine dell’Amministrazione medesima»[8].

«Di qui la giuridica necessità», proseguono le SS.RR., «di determinare l’entità del risarcimento con esclusivo riferimento alla dimensione della lesione (recte: perdita) dell’immagine, quale individuabile in base ai criteri sopra indicati, e non piuttosto con riferimento a somme specificatamente spese per il ripristino dell’immagine pubblica e/o alle perdite reddituali conseguenti alla perdita dell’immagine stessa. Del resto […] quando anche si dovessero individuare ed is... _OMISSIS_ ...cificamente rivolte alla riparazione dell’immagine pubblica, non può realisticamente ritenersi che esse siano di per sé sole sufficienti al ripristino dell’immagine stessa, dipendendo un tale ripristino da spese molto più consistenti, articolate e trasversali, volte, da un lato ad assicurare una adeguata reazione contro l’azione lesiva e contro il suo autore e, dall’altro, ad intraprendere attività promozionali, anche mediante appositi previsioni di bilancio, volte a ridare fiducia ai consociati e a rilanciare il prestigio dell’ente coinvolto. Trattasi, insomma, di spese che, necessarie al ripristino e non alla mera riparazione del bene leso, sfuggono nella determinazione del loro preciso ammontare, così come le concrete modalità di rip... _OMISSIS_ ...messe alla discrezionalità propria dell’Amministrazione danneggiata».

Prescindendo in questa sede dalle problematiche relative all’inquadramento dogmatico del danno oggetto del presente paragrafo[9], è importante invece sottolineare come quello all’immagine della pubblica amministrazione è un danno che viene considerato dalla giurisprudenza prevalente sussistente soltanto qualora si verifichi, a seguito del c.d. clamor fori, e/o ad opera dei mass-media, una diffusione della conoscenza del fatto lesivo presso l’opinione pubblica, anche se non sono mancate voci difformi al riguardo[10].

L’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009 dispone che «le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per ... _OMISSIS_ ... del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’art. 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97», precisando ulteriormente che, a tal fine, «il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale».

Infine, prevede il suddetto comma 30 ter, che qualunque atto istruttorio o processuale che non rispetti tali condizioni, con l’eccezione del caso in cui «sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto», è da considerarsi nullo, «e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia ... _OMISSIS_ ...nzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta».

L’art. 7 della l. n. 97/2001, recante «norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche», dispone l’obbligo di comunicazione al competente Procuratore regionale della Corte dei conti, affinché questi promuova se del caso il procedimento per respo...


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