Le questioni attinenti alla natura della responsabilità erariale

Altro argomento, senz’altro da affrontare nell’ambito delle problematiche di carattere generale inerenti alla responsabilità erariale, è quello relativo alla natura da riconoscersi in capo all’istituto in esame.

Il dibattito esistente in materia vede contrapposti da un lato coloro che riconoscono in capo alla responsabilità amministrativa una natura di tipo civilistico con funzione risarcitoria, e dall’altro coloro che, invece, le riconoscono una natura di tipo sanzionatorio.

Altro argomento che ha visto opporsi due diverse tesi riguarda la natura extracontrattuale o, viceversa, contrattuale della responsabilità erariale.

La tesi oggi prevalente, più precisamente a partire dalla fine del ‘900, è quell... _OMISSIS_ ... alla responsabilità amministrativa una natura di tipo extracontrattuale, sia pure tenendo presenti i caratteri di specialità che, soprattutto a seguito all’emanazione della l. n. 20/1994, la contraddistinguono rispetto alla responsabilità civile[1].

Il riconoscimento di una natura di tipo extracontrattuale era prevalente anche in passato, fino agli anni ‘50 del secolo scorso[2].

È stato osservato come il fondamento della tesi che assegnava, fin dal principio, alla responsabilità amministrativa natura “aquiliana”, era da ricercarsi nel fatto che «il rapporto di lavoro dell’impiegato era visto, all’epoca, come locatio operarum […]. In questo ordine di idee, la responsabilità dell’impiegato n... _OMISSIS_ ...ire come responsabilità conseguente all’inadempimento della prestazione lavorativa […]; cosicché l’obbligo di risarcimento del danno non poteva trovare altro riferimento se non nel principio del neminem laedere»[3].

Successivamente, a partire dalla metà del ‘900, invece, prevalse un indirizzo interpretativo volto a riconoscere, all’istituto in esame, natura contrattuale.

Ad inaugurare tale tesi interpretativa, poi consolidatasi in seguito, è stata la giurisprudenza della Corte dei conti, la quale, nell’affermare la natura contrattuale della responsabilità amministrativa, ha posto l’accento sull’esistenza di un «preesistente rapporto tra lo stato e il presunto responsabile» e sul... _OMISSIS_ ...inadempimento di un obbligo precostituito»[4].

Alcuni anni più tardi, poi, tale indirizzo giurisprudenziale ha trovato riscontro anche dal punto di visto normativo, attraverso l’obbligo per l’impiegato statale, sancito dall’art. 3 del d. P.R. n. 3/1957, di risarcire all’amministrazione «i danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio»[5].

Oggi, come già accennato, prevale la tesi che riconosce all’istituto della responsabilità erariale natura risarcitoria-extracontrattuale, evidenziandone però i caratteri peculiari che la rendono speciale rispetto alla responsabilità aquiliana, «tanto da potersi parlare di una responsabilità civile di jus singolare»[6].

In effe... _OMISSIS_ ...bile negare la presenza, nell’attuale configurazione della responsabilità amministrativa, di elementi che la differenziano dalla responsabilità civile.

Senza entrare nel dettaglio, trovando gli argomenti in questione apposita trattazione nei paragrafi e nei capitoli successivi, basti pensare a quelle previsioni normative, indici rivelatori di una valenza pubblicistica, quali l’esclusivo esercizio dell’azione da parte del Pubblico Ministero[7], il carattere personale, l’intrasmissibilità agli eredi (se non nel caso in cui si sia verificato un indebito arricchimento di quest’ultimi in conseguenza dell’illecito arricchimento del loro dante causa), la parziarietà (ad esclusione delle ipotesi dolose), il potere del giudice di ri... _OMISSIS_ ...iti, ecc[8].

Tali caratteri di specialità evidenziano, accanto alla funzione di carattere risarcitorio, tipica anche della responsabilità civile, altresì una funzione di tipo preventivo-sanzionatorio[9].

Su tale convivenza di aspetti risarcitori e sanzionatori concorda anche la giurisprudenza contabile secondo la quale la responsabilità amministrativa, così come oggi è disegnata, si connota per la «combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, e risponde alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della re... _OMISSIS_ ...gione di stimolo, e non di disincentivo (Corte Costituzionale n. 371/1998). In linea con tali affermazioni del Giudice delle leggi la stessa giurisprudenza di questa Corte ha poi ribadito come l’azione di responsabilità non sia intesa al mero ripristino dell’equilibrio patrimoniale tra il soggetto pubblico leso dal danno e autore dell’illecito che lo ha causato, ma tuteli soprattutto l’esigenza che i mezzi finanziari pubblici ed il patrimonio pubblico siano utilizzati per il raggiungimento dei fini pubblici di cui è titolare il soggetto pubblico. La tutela accordata ai soggetti pubblici per i danni arrecati dai soggetti legati con essi da rapporto di servizio si conforma nei tratti essenziali agli istituti civilistici, ma con significative differenze ... _OMISSIS_ ...tolineati aspetti finalistici. Fondamentale in questo senso è l’attribuzione in via esclusiva dell’azione di responsabilità al Procuratore Regionale/Generale della Corte dei conti, quale soggetto rappresentativo degli interessi dello Stato-comunità, alla soddisfazione dei cui bisogni è destinato il patrimonio pubblico ed è indirizzata l’attività amministrativa, sottraendo così alla valutazione discrezionale degli amministratori degli enti pubblici la tutela dei diritti di cui si tratta. La funzione istituzionale obbliga il Procuratore Regionale/Generale ad agire secondo principi di imparzialità e di necessaria tutela degli interessi pubblici, espressi dalla obbligatorietà ed irrinunciabilità dell’azione, attraverso la quale trova tutela si... _OMISSIS_ ...pubblico all’utilizzazione finalizzata del patrimonio pubblico sia l’aspetto “sanzionatorio dei comportamenti illeciti dei pubblici amministratori e dipendenti”»[10].

Di «tertium genus» e di «forma di responsabilità sui generis» ha parlato anche la Corte di Cassazione, riconoscendo la presenza di caratteri sia risarcitori, che sanzionatori[11].

Attribuire, invece, natura meramente pubblicistica-sanzionatoria, alla responsabilità amministrativa c.d. generica condurrebbe, è stato osservato, al rischio di «incostituzionalità dell’intero sistema della responsabilità amministrativa che prevede fattispecie di danno non tipizzate[12].

Infatti, riconoscere esclus... _OMISSIS_ ...tura di tal sorta in capo alla responsabilità generica per danno erariale, determinerebbe la violazione del principio di stretta legalità di cui all’art. 25, comma secondo, della Costituzione[13], «nella molteplice eccezione della tipicità, della tassatività e della determinatezza dell’intera fattispecie sanzionatoria, e cioè, sia con riferimento al precetto che alla sanzione, attesa la ...


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