L’opposizione del proprietario alla immissione nel possesso in sede di esecuzione del decreto esproprio e del decreto di occupazione

Per espressa previsione del Testo unico, l’immissione in possesso s’intende disposta anche quando, malgrado la redazione del relativo verbale, il bene continui ad essere utilizzato da chi in precedenza ne aveva la disponibilità (24.4).

Suddetta disposizione è spunto per introdurre un tema particolarmente dibattuto. Si tratta dell’ipotesi in cui il proprietario od il titolare di diritto di godimento, oppongano ostacoli alle operazioni d’esecuzione del decreto di esproprio (22) o del decreto d’occupazione (22bis).

L’ipotesi più frequente è il rifiuto da parte del proprietario o titolare di diritto di godimento reale o personale, di liberare il bene oggetto di occupazione da persone e cose.

Da tempo si dibatte in ordine alla natura di titolo esecutivo del decreto di occupazione e del decreto di esproprio, e della possibilità dell’uso della forza pubblica da parte dell’Autorità espro... _OMISSIS_ ...e di immissione nel possesso.

Tale possibilità è stata da alcuni affermata, ora sulla base del principio di autotutela di cui all’art. 823 cod. civ., ora sulla base del principio di esecutorietà del provvedimento amministrativo.

Secondo alcuni il decreto di occupazione e il decreto di esproprio rientrano tra i provvedimenti esecutivi, cioè tra quei provvedimenti caratterizzati dal fatto di essere – quando efficaci – automaticamente ed immediatamente suscettibili di produrre il loro effetto di affievolire il diritto del destinatario, e sia possibile darvi attuazione in assenza di impedimenti. Non rientrerebbero tuttavia tra i provvedimenti autoesecutivi con riferimento ai quali l’interesse pubblico cui i medesimi sono preordinati è soddisfatto direttamente con l’efficacia, bensì tra i provvedimenti esecutori che necessitano di ulteriore attività di esecuzione, ai fini del raggiungimento dell’interes... _OMISSIS_ ... sono funzionalizzati: questa attività è, evidentemente, l’immissione in possesso.

L’esecutorietà rappresenterebbe pertanto il potere della P.A. di portare ad esecuzione anche coattivamente e contro la volontà del soggetto passivo suddetti provvedimenti, senza dover ricorrere al giudice.

Tesi opposta esclude, in nome del principio di legalità, l’immanenza dell’esecutorietà all’esercizio del potere amministrativo; in mancanza di specifica previsione normativa, la P.A. non può agire prescindendo da una pronuncia dell’Autorità giudiziaria.

A questo proposito va però evidenziato che la riformulazione della legge 241/1990 avvenuta a seguito della L 15/2005 ha apportato un significativo rafforzamento dei concetti di esecutorietà ed esecutività dei provvedimenti amministrativi.

Infatti l’articolo 21-ter.1 della L 241 stabilisce che «nei casi e con le modalità stabiliti da... _OMISSIS_ ...ubbliche amministrazioni possono imporre coattivamente l’adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell’esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora l’interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all’esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge», e l’art. 21-quater aggiunge che «1. I provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo. 2. L’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge.»

Il tema si arricchisce oggi di alcune disposizioni introdotte con il DPR 327/2001.
... _OMISSIS_ ...o;art. 20.6 dispone che il proprietario che abbia condiviso la determinazione dell’indennità di espropriazione, è tenuto a consentire all’autorità espropriante, che ne faccia richiesta, l’immissione del possesso e nel caso di opposizione la stessa autorità può procedervi egualmente con la presenza di due testimoni.

La norma non sembra però risolutiva, in quanto non spiega se e in che modo possa essere usata la forza pubblica, dal momento che non è certo ipotizzabile una rimozione dell’ostruzionismo del proprietario attraverso i testimoni, il cui ruolo è – ovviamente – ausiliario in ordine alla mera documentazione degli avvenimenti. Dunque la norma sembra consentire l’immissione nel possesso lasciando irrisolto il problema della materiale apprensione del bene, ricollegandosi così al disposto dell’art. 24.4.

Significativo è l’articolo 23.3, il quale prevede, in caso di “o... _OMISSIS_ ...o; del proprietario o possessore del bene, la possibilità per l’ente di prorogare di dieci giorni le operazioni di immissione in possesso, ma dunque, se del caso, anche la possibilità di non prorogarle, ed eseguire immediatamente il decreto, cosa che dunque avviene contro la volontà del proprietario o possessore e può richiedere l’uso della forza.

L’acquisizione del possesso acquista ai nostri fini un’importanza particolare; qualora, infatti, non si ritenga che già sulla base del decreto di occupazione (o anche di esproprio) possa essere conseguita la materiale disponibilità del bene, una volta effettuata l’immissione nel possesso, eventualmente anche richiedendo l’assistenza della forza pubblica, che se non altro avrà effetto deterrente alla commissione di reati, sarà possibile esperire azione possessoria ed ottenere pertanto un provvedimento giudiziario, al quale potrà essere dato esecuzione con l’uso della... _OMISSIS_ ..., se non anche agire in sede di autotutela possessoria ex art. 378 L 1865/2248 all. F, qualora se ne ravvisino i presupposti.

Nulla vieta poi di agire in giudizio sia in sede penale, qualora la attività ostruzionistica del privato si sia tradotta in comportamenti riconducibili a fattispecie di reato (ad esempio ai sensi artt. 336, 337, 340 cp) che in sede civile ex art. 2043 cc per il risarcimento dei danni provocati all’Amministrazione procedente da tale ingiusto comportamento (CASS 11700/1991).

Indubbiamente la soluzione del problema da un punto di vista strettamente operativo e di opportunità, a prescindere quindi da valutazioni e disquisizioni su un piano di teorie di diritto amministrativo riguardanti l’esecutività ovvero l’esecutorietà, o meno, dei provvedimenti autoritativi e la possibilità di resistenza attiva e/o passiva del destinatario del provvedimento, risulta sul piano pratico fortemente condizionato dal tip... _OMISSIS_ ...smo. Un conto infatti è la mancata rimozione di cose; frequente in questo caso è la esecuzione del decreto di occupazione mediante successivi provvedimenti di sgombero. Diversa la ipotesi di ostruzionismo attuato tramite la presenza di persone. In quest’ulteriore ipotesi, in mancanza di una espressa previsione normativa che legittimi la autotutela, è indubbiamente più sentita la necessità delle garanzie offerte dal vaglio giurisdizionale.

Legittimo pur sempre è il provvedimento di sgombero sia ai fini dell’esecuzione della disposta occupazione (TAR RM 3713/2004, TO326/2004) che del decreto di esproprio (TAR NA 5267/2007).

Quanto alla scarsa giurisprudenza sulla questione, sembra dare per scontato che un decreto prefettizio di occupazione autorizzi l’assistenza della forza pubblica (TAR FI 1812/2005); un TAR (TO 34/2001) ha accolto un ricorso avverso il silenzio di questura, prefettura e ministero, opposto a una richiesta di... _OMISSIS_ ...la forza pubblica per consentire un’immissione in possesso in esecuzione di un decreto di occupazione. In questa interessante sentenza, si afferma in sostanza che la concessione della forza pubblica non è un atto dovuto, come se si trattasse di dare esecuzione ad un provvedimento giurisdizionale, ma un comportamento discrezionale, epperò un eventuale rifiuto deve essere seriamente giustificato: « Orbene nel caso di specie, esclusa la strumentalità all’ordine contenuto in un provvedimento giurisdizionale, ipotesi nella quale il provvedimento di concessione della forza pubblica si atteggia ad atto dovuto come è possibile argomentare dall’art. 475, comma 3, c.p.c. (cfr. Cass. civ. S.U., 26 maggio 1998, n. 5233), deve ripiegarsi sull’affermazione della natura non vincolata del provvedimento dell’Amministrazione dell’interno, titolare del potere di consentire l’esecuzione coattiva di un’attività legittima di privati o di a... _OMISSIS_ ...mministrazione fornendo l’assistenza di un’attività di polizia di sicurezza. Ne consegue che è rimessa agli apprezzamenti discrezionali della stessa Amministrazione la decisione di concedere la suddetta assistenza, ma tale valutazione che dovrà evidentemente fondarsi sul bilanciamento di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti, non può essere meramente presupposta o resa per fatti concludenti, bensì deve essere contenuta in un esplicito atto che consenta all’interessato di coglierne i presupposti in fatto e le ragioni giuridiche per modo che al medesimo sia assicurata la possibilità, ove lo ritenga opportuno, di tutelare le proprie ragioni anche in una eventuale sede giurisdizionale. »


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