Il concetto di urgenza

Come sta a dimostrare la vicenda storica del decreto di occupazione d’urgenza, (previsto in origine dall’articolo 71 della legge 2359/1865 per calamità naturali e per lavori pubblici del tutto eccezionali, e divenuto nel tempo una fase ordinaria dell’espropriazione: si pensi alla generale dichiarazione di indifferibilità e urgenza di tutte le opere pubbliche contenuta nell’art. 1 della legge 1/78), il concetto di urgenza è stato talmente abusato in materia di lavori pubblici ed espropriazione, che ha finito per sterilizzarsi nella generica e intrinseca necessità dell’opera.

Gli articoli 22 e 22 bis, alla luce della scomparsa della dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, costringono oggi ad un rinnovato sforzo definitorio dell... _OMISSIS_ ...genza.

La versione originaria del DPR 327/2001 si limitava ad affermare che l’art. 22 doveva intendersi applicabile “in caso di particolare urgenza”; il riferimento dell’urgenza all’avvio dei lavori è stato introdotto successivamente dal decreto legislativo 302/2002 (che ha anche introdotto il decreto di occupazione ex art. 22 bis).

Il riferimento all’avvio dei lavori e non all’opera evidenzia il fatto che il concetto di urgenza, che giustifica l’adozione delle procedure accelerate in ambito espropriativo, non può essere riferito alla necessità dell’opera in sé e per sé considerata, fatto che condurrebbe alla più ampia estensione del concetto di urgenza, dal momento che tutte le opere pubblic... _OMISSIS_ ...finizione, urgenti e necessarie (come evidenzia anche il Consiglio di Stato nel parere sul testo unico del 29 marzo 2001 pure in relazione all’originaria versione del TU), bensì alla circostanza assai più concreta dell’avvio del lavori.

Da un esame dei primi pronunciamenti in materia emerge infatti chiaro il concetto che presupposto d’operatività delle norme non è l’urgenza ordinaria connaturata all’opera pubblica, bensì un’urgenza qualificata: dunque deve essere escluso che l’urgenza possa coincidere – come nel regime previgente – con la mera necessità dell’opera, altrimenti si finirebbe per legittimare sempre e comunque il ricorso alla procedura accelerata, rendendo inutiliter datum l... _OMISSIS_ ...(TAR CT 284/2007); il fatto che l’opera da realizzare manchi, è del tutto ininfluente ai fini dell’urgenza, dal momento che è in re ipsa che un’opera pubblica venga progettata e realizzata se ed in quanto mancante (TAR RC 1745/2005, contra TAR LE 319/2007).

Ai sensi dell’articolo 22 bis – ma non vi è ragione di ritenere che a diversa conclusione si debba giungere ai sensi dell’art. 22 – l’urgenza qualificata deve discendere dalla particolare natura delle opere (TAR CZ 35/2007): non è dunque sufficiente la generica necessità connaturata a qualunque opera, ma deve sussistere una situazione di impellenza dell’avvio dei lavori in relazione alla peculiare natura di una ben determinata opera pubblica.

... _OMISSIS_ ...mento che qualifica l’urgenza nei suddetti termini e legittima il ricorso alla procedura accelerata deve discendere quindi da un dato oggettivo, riconducibile all’opera da eseguire: è l’opera in sé (per la sua particolare natura) il cui avvio deve essere d’urgente realizzazione, irrilevanti essendo le ragioni d’urgenza sopravvenute di natura non oggettiva quali quelli discendenti dal non tempestivo esercizio dell’azione amministrativa da parte dell’ente.

Sotto il profilo causale, l’imminenza dell’avvio dei lavori al fine di scongiurare il pericolo di un pregiudizio all’interesse pubblico perseguito può infatti dipendere da fattori esogeni o endogeni rispetto all’amministrazione procedente.
... _OMISSIS_ ... esempio un consorzio di bonifica è in possesso di informazioni meteorologiche che paventino rischi di allagamento di lì a due mesi, e si renda necessario procedere tempestivamente al consolidamento di un tratto arginale, potrebbe configurarsi un’ipotesi di avvio urgente dei lavori: in questo caso l’urgenza dipende dunque da un fattore esogeno, cioè da una causa esterna all’amministrazione.

I fattori esogeni potrebbero anche mutare nel tempo influendo di conseguenza sul carattere urgente dell’avvio dei lavori: nell’esempio descritto successive rilevazioni meteorologiche potrebbero far ritenere allontanato o ridimensionato il rischio. Oppure l’avvio dei lavori potrebbe perdere il suo carattere di urgenza quando ci si v... _OMISSIS_ ...rovare troppo a ridosso degli eventi atmosferici previsti, di talché i lavori avviati in tale momento non sarebbero più idonei ad approntare per tempo le misure necessarie.

L’urgenza dell’avvio dei lavori, però, potrebbe anche derivare (e la maggior parte delle volte deriva) da fattori interni all’azione della pubblica amministrazione, ad esempio a causa dei ritardi nelle precedenti fasi della progettazione, dell’apposizione del vincolo urbanistico, della gara di appalto, o a causa dell’imprevisto (ma non imprevedibile) allungamento dei tempi del “giusto procedimento”.

La giurisprudenza si sta orientando a considerare non invocabile l’urgenza quando la causa della situazione di urgenza sia riconduc... _OMISSIS_ ... endogeni, cioè a ritardi direttamente o indirettamente imputabili all’amministrazione stessa (TAR CT 1994/2006, SA 555/2005).

Pertanto, allo stato attuale della giurisprudenza, è da escludere che l’autorità espropriante possa utilizzare le procedure urgenti qualora l’ente, trovatosi in ritardo nella tabella di marcia, intenda recuperare il tempo perduto allo scopo di riuscire a rispettare scadenze procedimentali.

Così ad esempio non può essere considerata giusta causa di urgenza la necessità di rispettare i tempi del “cronoprogramma” delle opere pubbliche, ovvero la necessità di conseguire la disponibilità delle aree da consegnare all’appaltatore, ovvero la scadenza per l’accesso a finanziamenti,... _OMISSIS_ ...tutti gli eventi ordinariamente prevedibili, pianificabili e correlati al fisiologico esercizio del potere, senza una specifica relazione con la particolare natura delle opere da eseguire, quali ad esempio problemi di traffico e di parcheggio fronteggiabili con l’ordinaria attività di prevenzione (TAR CZ 35/2007, CT 284/2007, 1045/2006, NA 7738/2006, TO 2979/2006, MI 2100/2006, RC 1745/2005, PA 778/2005).

Tuttavia non sempre la giurisprudenza si esprime in modo tanto rigoroso.

Per quanto riguarda il finanziamento dell’opera, ad esempio, alcune pronunce hanno precisato che la necessità di rispettare i termini per conseguirlo può essere idonea a configurare il requisito dell’urgenza qualora derivi oggettivamente dall’esigui... _OMISSIS_ ...e non discenda dai ritardi interni dell’ente (TAR SA 555/2005), dovendosi verificare nel caso concreto se la tempistica delle pubblicazioni dei provvedimenti di finanziamento e dell’approvazione dei progetti ha effettivamente reso impossibile il ricorso alla procedura ordinaria dell’articolo 20 (TAR CT 1994/2006).

In altri casi la giurisprudenza ha riconosciuto il carattere di urgenza trattandosi di portare celermente a termine l’approntamento di adeguate aree di sosta di una struttu...


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