Le procedure accelerate: collocazione nell’ambito del procedimento espropriativo
Le peculiarità delle procedure accelerate di cui agli artt. 22 e 22 bis, vanno prioritariamente colte con riferimento alla collocazione delle stesse nell’ambito del procedimento espropriativo considerato nel suo complesso. L’esame pertanto sarà condotto separatamente per ciascuna procedura rispetto al procedimento ordinario.

In un secondo momento, in sede di analisi dei presupposti delle singole procedure accelerate, l’attenzione si sposterà sulle differenze tra le stesse attraverso una loro comparazione.

In sintesi la prima fase di analisi è finalizzata ad individuare il criterio di distinzione tra procedura ordinaria e procedure accelerate, mentre la seconda fase sarà funzionale ad individuare il criterio distintivo tra le s... _OMISSIS_ ... accelerate.

Prima di procedere in tal senso, tuttavia, occorre chiarire qual’è il vantaggio principale delle procedure accelerate rispetto alla procedura ordinaria: i tempi dell’immissione in possesso.




Il vantaggio – per la PA – delle procedure accelerate nell’immissione in possesso




Nella procedura ordinaria, una volta accettata l’indennità, il proprietario non può esimersi dal consentire all’autorità espropriante che ne faccia richiesta l’immissione in possesso anticipata del fondo, senza nemmeno aver pagato l’acconto, come testimonia la previsione, in tale eventualità, degli interessi (20.6).

Ma se il proprieta... _OMISSIS_ ..., per immettersi nel possesso nella procedura ordinaria, occorre completare l’intero iter espropriativo, ivi compresi il frazionamento catastale, depositi e pagamenti.

La procedura ordinaria è dunque caratterizzata dall’incertezza del momento dell’immissione in possesso, la quale non può essere imposta al proprietario che non accetta l’indennità, e dunque non può essere programmata, mentre, al contrario, da un lato nella procedura accelerata ex art. 22, si espropria e ci si immette immediatamente nel possesso del bene, prima ancora che il proprietario abbia la facoltà di accettare l’indennità (e, men che meno, prima ancora che egli possa incassare l’indennità accettata), dall’altro, nella procedura accelerata ex art.... _OMISSIS_ ...immette immediatamente nel possesso del bene in anticipo rispetto al trasferimento della proprietà, anche in questo caso prima che al proprietario sia concessa la possibilità di accettare l’indennità.

L’incertezza dell’immissione in possesso nella procedura ordinaria, la rende sicuramente meno appetibile per la PA, in quanto foriera di aleatorietà nella programmazione delle opere pubbliche, e di una serie di inconvenienti; ad esempio quando viene ultimata la gara di appalto e sta per essere stipulato il contratto con l’impresa aggiudicataria, non è possibile avviare una specifica procedura di occupazione ai sensi del quarto comma dell’articolo 71 del DPR 554/1999 al fine di poter consegnare tempestivamente le aree all’impres... _OMISSIS_ ...pertura del cantiere.

Dunque, nella procedura ordinaria dell’articolo 20, la matematica certezza dell’impossessamento si ha solo con l’emanazione del decreto di esproprio, dipendendo l’immissione in possesso anticipata da un evento accidentale e indipendente dalla volontà dell’amministrazione, quale è l’accettazione dell’indennità da parte del proprietario.

Dal punto di vista procedimentale la situazione potrebbe sembrare, all’apparenza, non dissimile rispetto a quella che si viene a creare nell’articolo 22: anche nell’articolo 22, infatti, l’immissione in possesso segue e non precede il decreto di esproprio. Sennonché la procedura dell’articolo 20 è molto più articolata e c... _OMISSIS_ ...tto a quella dell’articolo 22, perché nella prima – e non nella seconda – l’emanazione del decreto di esproprio presuppone i tempi per l’accettazione, e soprattutto l’avvenuto pagamento o deposito dell’indennità, attraverso l’espletamento del laborioso iter previsto dall’articolo 26.

Evidentissimo è poi il vantaggio che caratterizza l’articolo 22 bis, sia rispetto alla procedura ordinaria, sia rispetto all’articolo 22: la certezza dell’immissione in possesso anticipata rispetto al trasferimento del diritto.

In ultima analisi, solo l’articolo 22 bis consente alla PA un sufficiente grado di elasticità per adattarsi a quello che attualmente è il problema strutturale delle... _OMISSIS_ ...e e conseguentemente dell’espropriazione in Italia: l’aggiustamento in corsa delle opere pubbliche, incompatibile con l’anticipazione “al buio” del frazionamento catastale necessario per l’emanazione del decreto di esproprio, nonché, appunto e soprattutto, con l’esproprio “al buio”, rispetto alla realizzazione dell’opera.

Se infatti l’immissione in possesso, e dunque la successiva realizzazione dell’opera, presuppongono frazionamento ed esproprio, la progettazione non può non essere perfetta e blindata rispetto ad ogni futura variazione del sedime dell’opera: l’esproprio, a differenza dell’occupazione, è irreversibile per la PA e la retrocessione del terreno inutilizzato ... _OMISSIS_ ...testativo del proprietario, non potendo essere imposta d’ufficio quale esercizio di ius poenitendi da parte dell’amministrazione o quale frutto di revoca dell’atto ablativo (CASS 21825/2005).




Articolo 22 e procedimento ordinario




La procedura di cui all’art. 22 TU, riveste carattere facoltativo per l’Autorità espropriante, che potrà ricorrervi sussistendo determinati presupposti previsti dalla legge.

Come detto, preliminarmente si impone una collocazione della procedura in esame nella sequenza in cui si sviluppa il procedimento espropriativo nel suo complesso considerato.

Norma di riferimento è, ancora una volta, l’art. 8 TU che, c... _OMISSIS_ ...nziato, condiziona l’emanazione del decreto di esproprio alla sussistenza dei tre presupposti costituiti dalla compatibilità urbanistica/vincolo espropriativo, dichiarazione di P.U. e determinazione della indennità di esproprio anche se in via provvisoria.

Dalla suddetta disposizione è possibile evincere i passaggi amministrativi che devono precedere il provvedimento che l’Autorità espropriante andrà ad emanare, una volta scelto di ricorrere alla procedura di cui all’art. 22.

Essi consistono negli adempimenti di carattere urbanistico (9 ss.), e nella dichiarazione di pubblica utilità attraverso la adozione degli atti a ciò deputati (12) fino all’articolo 17.2 compreso. Solo a questo punto dell’iter procedimental... _OMISSIS_ ...adottato il provvedimento in esame.

L’emanazione del decreto di esproprio, in forza del suo duplice contenuto, consentirà poi la prosecuzione del procedimento, coordinandosi con gli adempimenti diretti alla sua esecuzione e a quelli concernenti il pagamento dell’indennità o al suo deposito, con conseguente attivazione della procedura diretta alla determinazione dell’indennità definitiva.

In sintesi è possibile rilevare che, fermo restando il procedimento generale, costituito dalla sequenza vincolo espropriativo– dichiarazione di P.U. – determinazione della indennità – offerta della indennità – deposito o pagamento della indennità – emanazione ed esecuzione del decreto di esproprio, l’art. 2... _OMISSIS_ ...ocedimento che pur generandosi dal primo, da questo si discosta attraverso alcune rilevanti deviazioni, per poi ricollegarsi ad esso, una volta esaurite le finalità cui è sottesa la deviazione alla sequenza in cui si sviluppa l’ordinario iter procedimentale (schema n. 1).

Tali deviazioni possono essere così individuate:

— è omessa la predisposizione dell’elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari completo di indicazione delle somme che l’Autorità offre per la espropriazione nonché relativa notifica (20.1);

— è omessa la fase partecipativa consistente nella possibilità per gli interessati destinatari della notifica di formulare osservazioni (20.1, ultimo capoverso);
|... _OMISSIS_ ... è omessa la fase, peraltro eventuale anche nel procedimento ordinario, consistente nell’invito da parte della Autorità espropriante diretto al proprietario a fornire precisazione in ordine al valore da attribuire all’area ai fini della determinazione della indennità di esproprio (20.2);

— il decreto di esproprio è emanato sulla base della determinazione urgente della indennità (22.1, 22.2);

— l’accettazione dell’indennità provvisoria, e la relativa procedura di pagamento o deposito, seguono l’emanazione ed esecuzione del decreto di esproprio.




Articolo 22 bis e procedimento ordinario




Con l’art. 22 bis, come dett... _OMISSIS_ ...re ha reintrodotto l’istituto dell’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione.

La nuova occupazione differisce profondamente da quella che eravamo abituati a conoscere nel previgente sistema.

La differenza riguarda in primo luogo la sua collocazione nell’iter procedimentale.

L’occupazione d’urgenza e l’espropriazione, come in precedenza rilevato, si presentavano, nel regime antecedente al testo unico, quali procedimenti distinti, collegati ma autonomi, che potevano essere attivati una volta approvato il progetto dell’opera pubblica comportante dichiarazione di pubblica utilità della stessa nonché indifferibilità ed urgenza delle opere (schema n. 2).

Ne... _OMISSIS_ ...e sistema, dall’approvazione di determinati atti (12.1, 12.2) consegue la sola dichiarazione di pubblica utilità, presupposto indefettibile per la emanazione del decreto di esproprio (8). Nessun effetto di indifferibilità ed urgenza dell’opera consegue automaticamente a suddetta approvazione (TAR LE 319/2007).

Tale sistema trova conferma nella normativa in materia di appalti di lavori pubblici: nel quadro normativo (non più in vigore) di cui alla L 1/1978 (art. 1) e L 109/1990 (art. 14.13), l’approvazione del progetto definitivo comportava sia dichiarazione di pubblica utilità che indifferibilità dell’opera, mentre oggi l’approvazione del progetto definitivo comporta solo ed unicamente dichiarazione di pubblica utilità; ciò presc... _OMISSIS_ ...27/2001 (12) mentre significativamente nulla prescrive in merito il DLGS 163/2006 “Codice dei contratti”, che dunque non ha mantenuto in vita la precedente previsione normativa di automatica indifferibilità ed urgenza conseguente all’approvazione del progetto.

Ne consegue che il ricorso all’istituto della occupazione d’urgenza non è più possibile quale automatica conseguenza della approvazione del progetto, ma deve essere oggetto di provvedimento specifico in presenza dei presupposti previsti dall’art. 22 bis.

L’occupazione anticipata si è così trasformata in una fase eventuale incardinata nel procedimento di esp...

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