prospettive del “tertium genus” e della vocazione edificatoria

I. Anche in occasione di questa storica pronuncia che ha finalmente restituito dignità ai terreni inedificabili, la sola preoccupazione dei nostalgici della ipotizzata equazione valore del fondo=suscettività edificatoria, delusi dalla precedente sentenza 348/2007,che non ha fornito spunti utili al riguardo, è stata quella di chiedersi se tra le righe della decisione sia possibile leggervi un ritorno anche per via indiretta alla nozione dell’edificabilità di fatto, naturalm... _OMISSIS_ ...e era stata elaborata dalla giurisprudenza degli anni 60’ di semplice presenza nella zona delle principali opere di urbanizzazione primaria, o di vicinanza a terreni edificabili (o edificati); e quindi considerata sinonimo di edificabilità reale in contrapposizione a quella di edificabilità legale relegata, invece ai soli terreni gravati da vincoli idrogeologici, paesistici o da alcune tipologie di limitazioni legali. Anche perché a sostegno di questo irreale obbiettivo da c... _OMISSIS_ ...o è sistematicamente invocata la giurisprudenza della CEDU che avrebbe decretato l’incostituzionalità di qualsiasi criterio diverso, costringendo l’interprete a leggere la prima proposizione dell’art. 32 del T.U. appr. con d.p.r. 327/2001 (e l’art. 39 della legge 2359 del 1865) “l’indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene… alla data dell’emanazione del decreto di esproprio” come se il ... _OMISSIS_ ...ercato per risultare conforme al disposto dell’art. 117 Costit. dovesse essere determinato sempre in base al criterio della stima comprensoriale o a meccanismi affini che ne ricavino comunque una vocazione edificatoria anche solo virtuale o futura, al limite da trarre attraverso sofisticati espedienti da quella delle zone prossime.



II. Piuttosto che polemizzare con questi percorsi, o rilevarne le numerose incongruenze, spesso frutto di confusi... _OMISSIS_ ..., è utile esporre a coloro che ascoltano i problemi effettivi in ordine logico che si pongono all’interprete dopo la pronuncia di incostituzionalità per la stima delle indennità di espropriazione, inducendo nel contempo ad escludere con fermezza ed in radice che la stessa abbia comunque avuto una ripercussione di qualsiasi genere sul regime binario dell’indennizzo suddetto, nonché sulla nozione di edificabilità.

A) Il primo, a monte consiste nella clas... _OMISSIS_ ...la tipologia dei terreni prescelta dal legislatore, più volte modificata negli scorsi decenni, fino a quando l’art. 5 bis della legge 359/1992 ha introdotto un sistema che li suddivide in due sole categorie (edificabili e non edificabili); ed ha prescelto quale unico criterio per individuarne l’appartenenza all’una o all’altra (3° comma) quello dell’edificabilità legale, riconosciuta cioè direttamente ed esclusivamente dalla legge e/o dagli str... _OMISSIS_ ...ici generale: in conformità del resto alle indicazioni ed ai suggerimenti via via formulati dalla Corte Costituzionale, a partire dalla nota decisione 55 del 1968. Questo sistema fondato sulla zonizzazione (o azzonamento) dell’intero territorio da parte degli strumenti suddetti, è stato recepito e reso irreversibile dagli art. 32 e 37 del T.U., rigorosamente applicato dalla giurisprudenza di merito (con pochissime, marginali eccezioni) e da quella di legittimità, e giudicat... _OMISSIS_ ...ragionevole né arbitrario” dalla Corte Costituzionale (sent. 261/1997 e 444/2000), la quale ha osservato che rientra nelle competenze del solo legislatore modificarlo, o sostituirlo. E nessun’altra pronuncia della Consulta lo ha riesaminato o ne ha ravvisato profili di illegittimità, così come di esso non si è mai occupata neanche indirettamente la CEDU: pur nelle notissime decisioni Scordino, ove proprio sul presupposto del suddetto sistema ancorato esclusivam... _OMISSIS_ ...edificabilità legale ed attribuito alla competenza dei singoli Stati, ha semmai giudicato della compatibilità o meno con i precetti della Convenzione europea del parametro riduttivo di calcolo che i primi due commi dell’art. 5 bis avevano introdotto (in sostituzione di quello dell’art. 39 della legge fondamentale 2359), questo soltanto ritenendo in contrasto con essi.

Nella stessa ottica si sono mosse le sentenze 348/2007 e 349/2007 (per le espropriazion... _OMISSIS_ ...che proprio in conseguenza di queste decisioni della Corte europea, lo hanno dichiarato in contrasto con gli art. 42 e 117 Costit., inducendo la Corte di Cassazione a ripristinare ancora una volta il criterio del valore venale del bene di cui al menzionato art. 39, e subito dopo il legislatore ad introdurlo anche per le espropriazioni soggette al T.U. attraverso la legge finanziaria 244 del 2007: con la sola eccezione “delle espropriazioni finalizzate ad attuare interventi d... _OMISSIS_ ...mico-sociale” in cui è consentita una riduzione del 25%.

Nessuna di queste pronunce, né tanto meno la Corte di Strasburgo hanno messo in discussione la legittimità e l’efficacia del 3° comma dell’art. 5 bis, interamente riprodotto dall’art. 37, 3° comma del T.U. sull’obbligo della ricognizione legale dei terreni espropriati alla data del decreto ablativo, nuovamente ribadito ed esemplificato nei commi successivi; e men che mai l... _OMISSIS_ ... la quale anzi ha opportunamente troncato ogni dubbio al riguardo, osservando (dopo avere menzionato il 3° comma dell’art. 5 bis): “Pertanto la Corte rimettente non deve fare applicazione della norma suddetta, in ordine alla quale, del resto, non si rinviene nell’ordinanza una specifica motivazione diretta a spiegare le ragioni della sua evocazione” (§ 3).

L’indiscussa vigenza del sistema dell’edificabilità legale non sig... _OMISSIS_ ...possano essere denunciate le sperequazioni che lo stesso ingenera fra proprietari di terreni che la zonizzazione comunale abbia danneggiato assoggettandoli ad utilizzazione pubblicistiche, ed i proprietari di immobili invece inclusi in zone qualificate edificatorie dai medesimi strumenti urbanistici che per effetto di questa scelta in luogo di quella opposta si trovano ad essere beneficiari di valori e rendite assai più elevati di quelli sacrificati. Ma come ha avvertito Corte Co... _OMISSIS_ ...i rimedi agli effetti ingiusti di tale potere discrezionale di ripartizione riservato alla pianificazione urbanistica devono provenire esclusivamente dal legislatore e svilupparsi attraverso variegati livelli di giustizia retributiva.

Il che ha cominciato ad essere di recente recepito ed attuato dalle Regioni, ormai titolari di competenza esclusiva nella materia: alcune di esse, infatti, “ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione... _OMISSIS_ ...uito il requisito dell’edificabilità legale “a tutte le aree oggetto della pianificazione comunale” (art. 17 legge Reg. Lomb. 3/2009), ovvero a quelle “ricadenti all’interno del perimetro del territorio urbanizzato individuato dal Piano” (art. 20 legge Reg.emilia 19/2007). Altre hanno introdotto più appropriati meccanismi di calcolo, come l’art. 14, 2° comma della legge 10/1993 della Provincia di Trento (come modificato dalla successi... _OMISSIS_ ...0/1998) e l’art.4 della legge della Provincia di Bolzano 9 del 2009 che per le aree destinate a servizi e attrezzature di interesse generale hanno disposto che se ne deve determinare il valore venale tenendo conto delle caratteristiche dei terreni, del loro inserimento nel tessuto urbanistico e della destinazione urbanistica dei terreni circostanti.

Mentre la maggior parte delle normative ha previsto direttamente o rimettendola agli strumenti urbanistici gener... _OMISSIS_ ...ozione di sistemi perequativi, quali veri e propri criteri di giustizia distributiva attuandoli con diverse tecniche (perequazioni c.d. di volumi, di valori, di comparti, ecc.).



III. Risolto il primo problema con la regola, attualmente vigente perfino nel settore delle espropriazioni illegittime, dell’edificabilità legale, si pone quello consequenziale e logicamente successivo di rinvenire il parametro che all’interno di ciascuna delle du... _OMISSIS_ ...e applicarsi per la stima dell’indennità di espropriazione: una volta che il nostro legislatore a partire dalla legge 865 del 1971 ha imposto meccanismi riduttivi dapprima per tutte le categorie di suoli, quindi dopo le note pronunce 5/1980 e 223/1983 della Corte Costituzionale di parziale incostituzionalità dell’art.16 di quest’ultima legge, soltanto per le aree non edificabili; ed infine con i primi due commi dell’art. 5 bis anche per quelle con destinazi... _OMISSIS_ ...ificatoria.

Proprio contro detti parametri riduttivi, ritenuti astratti e completamente sganciati dalle caratteristiche essenziali del bene ablato si sono diretti gli interventi della CEDU e quelli più recenti della Corte Costituzionale: come del resto confermano l’intera motivazione della sentenza 181 tratta direttamente dalle decisioni Scordino della Corte europea, dalla loro interpretazione della Convenzione, e trasferite ai suoli non edificatori sui quali ... _OMISSIS_ ...ia di condanna dello Stato italiano è intervenuta fino a questo momento: è anzi singolare al riguardo che la nostra Corte Costituzionale abbia per così dire voluto anticiparla e nel contempo evitarla, ripercorrendo essa questa volta per prima l’iter logico che aveva indotto i giudici di Strasburgo a dichiarare i menzionati criteri riduttivi di cui all’art.5 bis per i suoli edificatori in contrasto con la Convenzione; e quasi a voler impedire il ripetersi della i... _OMISSIS_ ...uazione determinata dalle sentenze Scordino che l’avevano costretta a ripudiare i principi enunciati dalla propria decisione 283/1993 a difesa dei criteri suddetti, ed a recepire quelli opposti predicati dalla Corte europea, questi ultimi spazzando via dal mondo giuridico.

Analogo percorso è stato seguito dalla decisione 181 che avrebbe potuto limitarsi alla declaratoria di incostituzionalità della sola equiparazione voluta dal 4° comma dell’art.5 bi... _OMISSIS_ ...edificabili ed aree agricole ai fini del calcolo dell’indennità di esproprio, come le avevano proposto le ordinanze di rimessione; e che invece, memore dei precedenti di Strasburgo, ha scelto la strada radicale dell’eliminazione totale e completa dell’intero meccanismo di calcolo dell’indennità di espropriazione fondato sui VAM sia quale introdotto dagli art. 15 e 16 legge 865, sia come reiterato dai commi 2° e 3° dell’art. 40 del T.U., cui è... _OMISSIS_ ...a declaratoria di incostituzionalità.

Per tale ragione la stessa non pone alcuna questione di ripristino della inesistente categoria di aree in possesso di vocazione edificatoria, ma prive dell’edificabilità legale, dato che i suoli esaminati e soggetti alla declaratoria erano e restano privi di destinazione edificatoria; non modifica affatto l’interpretazione del 3° comma dell’art. 5 bis o dell’art. 37 del T.U. neppure menzionato dall... _OMISSIS_ ...zionale; e men che mai incide sul contenuto dell’art. 39 della legge fondamentale stravolgendolo unitamente a quello della prima proposizione dell’art.32 del T.U. (“l’indennità è determinata sulla base delle caratteristiche del bene…”) nel senso auspicato dagli studiosi di cui si è detto avanti, ma non ricavabile né dalla lettera, né dalla ratio di dette disposizioni: che il riferimento alle caratteristiche ed al prezzo di mercato del terreno n... _OMISSIS_ ...re e comunque l’apprezzamento al lume di una pur ipotetica e virtuale suscettività edificatoria.