Le indennità per espropriazione parziale diretta all’imposizione di un diritto reale minore

1. Imposizione di servitù

L’espropriazione parziale ha carattere generale anche nel senso di trovare applicazione non soltanto quando il procedimento ablativo abbia per oggetto l’acquisizione della proprietà di un immobile, ma anche quando sia diretto all’imposizione di un diritto reale minore, già prevista dall’art. 1 della legge fondamentale 25 giugno 1865 n. 2359 per l’esecuzione di opere di p.u. Il quale ha affiancato ai provvedimenti ablativi destinati a privare completamente il proprietario del godimento del proprio bene, una seconda categoria di provvedimenti di natura analoga, ma aventi la funzione di comprimere solo parzialmente il suo diritto reale; ed in particolare di sottrargli soltanto alcune delle facoltà allo stesso inerenti ex art. 832 cod. civ., invece del suo intero contenuto, attraverso l’imposizione coattiva di servitù, la cui nozione è rimasta quella risalente al diritto romano di «peso... _OMISSIS_ ...un fondo per l’utilità di un altro fondo appartenente a diverso proprietario»: ora enunciata e tipizzata con le opportune regole, dagli art. 1027 segg. cod. civ.

L’istituto è quindi entrato a pieno titolo nell’ambito di applicazione dei precetti dell’art. 42 Costit., non sussistendo alcun dubbio che il riferimento del 3° comma alla facoltà di “espropriazione” della proprietà privata abbia inteso recepire entrambe le fattispecie già individuate ed equiparate con tale denominazione dalla legge Pisanelli, di (proprietà) “dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili”; per cui non si è del pari, mai dubitato del diritto del titolare del fondo asservito, all’indennizzo previsto dal menzionato art. 42, 3° comma.

Laddove le incertezze si sono appuntate quasi esclusivamente sui criteri da osservare per la sua determinazione nonché sul procedimento impositivo della servitù po... _OMISSIS_ ...e 2359 del 1865, dopo l’enunciazione del principio generale di cui all’art. 1, non ha poi dedicato alcun’altra norma specifica all’asservimento coattivo di un fondo per la realizzazione di o.p. : così come del resto la legge 865 del 1971, con l’introduzione del criterio riduttivo speciale dei VAM per la stima dell’indennità di espropriazione, che ha perciò suscitato qualche dubbio sulla sua estensione specifica all’indennità minore non disposta espressamente da nessuna norma della nuova legge. Dubbio, tuttavia subito superato dal principio di ragionevolezza e dalla considerazione del risultato abnorme che si sarebbe conseguito indennizzando in misura minore e ridotta il maggior sacrificio del diritto dominicale; ed invece a valore pieno, quale previsto dall’art. 39 della legge del 1865, la mera costituzione di servitù, non comportante la sottrazione ed il trasferimento del diritto di proprietà.

Il per... _OMISSIS_ ...io sia della legge fondamentale che di quelle successive è stato del resto da sempre giustificato quale logica conseguenza della completa equiparazione – in termini generali ed una volta per tutte – preannunciata dal menzionato art. 1 tra espropriazione della proprietà e quella dei diritti reali minori, con conseguente inutile ripetizione dei due istituti quali destinatari di ciascuna delle disposizioni successive della legge: perciò rivolte indifferentemente ad entrambi sia in relazione ai presupposti, alle regole ed ai principi relativi all’espropriazione, che in merito al procedimento ablativo ed a quello di opposizione; che infine – e soprattutto – per la mancata esplicita previsione di criteri o direttive per la determinazione della relativa indennità, nuovamente interpretata da dottrina e giurisprudenza come intendimento del legislatore di rendere tutte quelle successive comuni ad entrambe le categorie di acquisizioni coattive.

... _OMISSIS_ ...quo;altra parte, tale silenzio non abbisognava di soverchie giustificazioni nell’ambito di un sistema generale nel quale l’indennità di espropriazione (cui quella di asservimento si collega necessariamente anche per l’identica fonte genetica, rinvenuta nel menzionato precetto costituzionale, oggi avallato da quello ancor più generale dell’art. 1 Allegato 1 alla Convenzione Edu), era riferita significativamente a tutti “i casi di occupazione” totale (art. 39) o parziale (art. 40) dell’immobile, perciò finalizzata indifferentemente sia all’acquisto della sua proprietà che al suo asservimento; ed incentrata sul valore venale del bene “occupato”, onde anche per l’indennità di asservimento il medesimo valore ben si prestava a fungere da parametro base per il calcolo. Mentre il giudice doveva limitarsi a fissare la frazione percentuale di esso da utilizzare nel caso concreto, a somiglianza di quanto stabilito pe... _OMISSIS_ ...attive tra privati dall’art. 1032 cod. civ., che assegna alla sentenza costitutiva il compito di determinare “l’indennità dovuta” dal proprietario del fondo dominante.

Pertanto oggi più non si dubita che l’istituto “espropriazione per p.u.” consentito sia dall’art. 1 legge del 1865, che dall’art. 42, 3° comma Costit. sia riferibile pur quando recepito da leggi speciali, non solo all’acquisizione della proprietà di un bene immobile, ma anche – e contestualmente – all’imposizione di una servitù su di esso (invero, l’art. 50 della legge forestale 3267 del 1923 vi comprendeva in aggiunta, il diritto di “uso temporaneo” per i terreni da sistemare in vista di progettati lavori indispensabili, previa corresponsione di indennità). E di conseguenza che l’indennità di espropriazione è diretta ad attribuire al proprietario un serio ristoro per la perdita del ben... _OMISSIS_ ...lazione laddove l’indennità di asservimento è destinata a ristorare il pregiudizio effettivo ed attuale subito, a seguito del decreto di asservimento finalizzato all’esecuzione dell’opera pubblica, dal proprietario non espropriato, che rimane pur sempre tale.

Invece, il susseguirsi di queste problematiche unitamente al sempre crescente ricorso all’imposizione di servitù, come strumento ablativo oggi ottimale per la realizzazione di numerose tipologie di o.p., ha indotto saggiamente molte regioni a regolare espressamente ed autonomamente l’istituto dell’asservimento con le relative indennità, pur in conformità al coacervo dei principi tratti dalle leggi statali: basta segnalare al riguardo già l’art. 26 legge reg. Trentino Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7, ed oggi l’art. 24 legge 11 del 2004 della Val d’Aosta, nonché l’art. 22 legge Reg. Siciliana 14 del 2006 che per la sua disciplina rinvia a... _OMISSIS_ ... T.U. Analogo rinvio è contenuto nell’art. 23 legge reg. Puglia 3 del 2005, mentre l’art. 19 legge reg. Lombardia 3 del 2009 devolve alla Giunta regionale «le linee guida inerenti al calcolo dell’indennità nei casi di servitù o di permanente diminuzione di valore, di cui all’art. 44 del T.U.», perciò mostrando di recepire l’indirizzo giurisprudenziale di cui si è appena detto. Ed il successivo art. 21, disciplinando specificamente le servitù “relativamente alle infrastrutture lineari energetiche” si preoccupa anche di quelle equiparabili agli elettrodotti, per le quali ove il terreno è inedificabile, essendo antecedente alla sentenza 181/2011 della Corte Costituz., ha finito per recepire l’incostituzionale parametro dei VAM.

Veramente completi e perspicui gli art. 16 legge prov. Trento 6/1993 e 10 legge prov. Bolzano 10/1991 – i cui titoli recano significativamente la dizione “Indenni... _OMISSIS_ ...dquo; ed “Indennità per le servitù” – che dopo aver definito la nozione di “costituzione coattiva di servitù” ed avervi aggiunto quella di “estinzione coattiva di servitù”, vi adattano sostanzialmente il parametro dell’art. 40 legge 2359, ritenuto il più idoneo a compensare la diminuzione di valore dell’immobile colpito; per poi esaminare in dettaglio categorie speciali e possibili fattispecie applicative (elettrodotti, piste per sci ecc. ), in tal modo conseguendo anche il merito di ribadire esplicitamente l’estensione all’asservimento, della preliminare suddivisione posta dagli art. 39 e 40 della legge Pisanelli, tra espropriazioni totali e parziali, nonché dell’applicabilità anche alle servitù della relativa normativa e del criterio di calcolo dell’indennità c.d. differenziale, peculiare dell’espropriazione parziale (art. 16 cit. «…spetta al proprietario una indennità... _OMISSIS_ ...squo;indennità di esproprio relativa alla superficie da asservire o asservita e alla perdita di valore che le realtà subiscono o hanno subito»).

Per cui in un’ottica di riforma o di miglioramento del T.U. sarebbe auspicabile – magari muovendo proprio dall’impostazione delineata dalle Province della Regione Trentino–Alto Adige una più specifica normativa sulla determinazione dell’indennizzo in tutte le possibili fattispecie di imposizione di servitù, che si aggiungesse alle disposizioni generali sulla espropriazione della proprietà; la quale avrebbe anche il merito di porre fine alle confusioni concettuali solitamente generate dalla ricerca ad ogni costo di norme estranee al procedimento ablativo (come è accaduto con la prima ipotesi dell’art. 44 T.U.), nonché di improbabili analogie al fine di rinvenire una ulteriore fonte legislativa dell’istituto.

2. Disciplina del T.... _OMISSIS_ ...P| Il T.U. appr. con d.P.R. 327/2001, si è invece limitato a seguire l’impostazione della legge del 1865, ripetendone nel suo art. 1 la formula dell’espropriazione «dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili per l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità»: perciò nuovamente sottendendo che tutte le successive norme della legge procedurali e sostanziali disciplinanti l’espropriazione della proprietà debbano considerarsi applicabili a quella dei diritti reali minori quali la servitù. Il che, tuttavia, ha trovato esplicita conferma, anzitutto, nelle fondamentali disposizioni dell’art. 32 rivolte alla “determinazione del valore del bene” ai fini del calcolo “dell’indennità di espropriazione” (1° comma), con le quali il legislatore ha ritenuto opportuno ribadire che i criteri indicati dalla norma (e, perciò, da quelle specifiche successive, alla stessa collegate) si osservano obbli... _OMISSIS_ ...aquo;anche nel caso di espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà o di imposizione di una servitù».

Con la conseguenza che:
I) è stato anzitutto recepito il principio, ormai non più discusso in giurisprudenza, che la ricognizione legale dell’immobile debba essere compiuta all’epoca della vicenda ablatoria identificata espressamente nel momento dell’adozione del decreto ablativo che per l’imposizione di servitù assume la denominazione di decreto di asservimento: con conseguente irrilevanza della situazione urbanistica del bene, sia antecedente, sia, a maggior ragione successiva all’epoca suddetta – come quella di realizzazione dell’opera pubblica – nella quale l’immobile ha già assunto funzione e qualità di fondo servente a quello, qualificato dominante, dell’espropriante. E ciò vale anche per l’ipotesi in cui la servitù coattiva venga istituita attraverso un cont... _OMISSIS_ ...o pubblico assimilabile alla cessione volontaria esplicitamente ricordata dalla norma (cfr. art. 26 legge 2359; 11 – 15 legge 241 del 1990), in cui il momento in questione coincide con quello in cui si incontrano le volontà contrapposte dell’Autorità e del soggetto passivo: e quindi di conclusione formale dell’accordo – contratto costitutivo del diritto reale, contenente (quale condizione essenziale) la previsione dell’indennizzo oggetto del concordamento;
II) la norma ha quindi esteso all’asservimento la classificazione della tipologia dei terreni prescelta dal legislatore per l’espropriazione mediante introduzione di un sistema binario che li suddivide in due sole categorie (edificabili ed inedificabili); e stabilisce quale unico criterio per individuarne l’appartenenza all’una o all’altra, esclusivamente quello dell’edificabilità legale: associata, cioè, ad una verifica oggettiva, non legata a val... _OMISSIS_ ...ili, ma riconosciuta direttamente ed esclusivamente dalla legge e/o dagli strumenti urbanistici generali, che la fondano sulla zonizzazione (o azzonamento) dell’intero territorio, nonché sull’irrilevanza degli effetti «dei vincoli preordinati all’esproprio e di quelli connessi alla realizzazione dell’eventuale opera prevista».
In conformità...