Il servizio idrico integrato ed Il rapporto tra il gestore e gli utenti

1. Il servizio idrico integrato

Per «servizio idrico integrato» si intende l’insieme «dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue, compresi i servizi di captazione adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali e deve essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie». La definizione normativa si rinviene nella c.d. legge Galli e nel Codice dell’Ambiente (D.lgs. n. 152/2006).

La giurisprudenza amministrativa, dal canto suo, ritiene che «il servizio idrico integrato – così definito perché comprensivo di più segmenti produttivi: l’attività di captazione dalla falda, la potabilizzazione, la distribuzione, il trasporto dei reflui nella fognatura, la depurazione della risorsa idrica ... _OMISSIS_ ...o di interesse economico generale, in quanto attività economica prestata dietro corrispettivo economico, ma che al tempo stesso non sarebbe assicurata dal mercato senza un intervento statale (o lo sarebbe ma a condizioni difformi da quelle giudicate coerenti con gli obiettivi di interesse generale). Di tale attività sono quindi regolati diversi aspetti: la dimensione gestionale (organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici), la struttura operativa, le modalità di affidamento (secondo il principio di unicità della gestione per ciascun ambito), le dotazioni infrastrutturali, il contenuto del rapporto convenzionale tra concedente e gestore, il corrispettivo contrattuale del rapporto di utenza».

Per evitare di dilungarci troppo, limitatamente alla materia che a noi interessa occorre affermare che il servizio idrico integrato è organizzato sulla base dei c.d. Ambiti Terr... _OMISSIS_ ...li (A.T.O.), definibili alla stregua di porzioni di territorio la cui delimitazione è definita dalle Regioni nel rispetto dei principi di unicità del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui; di unicità della gestione; di adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri fisici, demografici e tecnici.

Attualmente in Italia esistono 64 Ambiti Territoriali Ottimali, retti dagli Enti di Governo dell’Ambito, a cui partecipano tutti i comuni ricadenti nel territorio dell’A.T.O. ed ai quali è trasferito l’esercizio delle competenze dei Comuni in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture. Tra le sue competenze rientra il c.d. piano d’ambito, ai sensi dell’art. 149 del Codice dell’ambiente, costituito dalla ricognizione delle infrastrutture, dal programma degli interventi, dal modello gestionale ed organizzativo e dal piano... _OMISSIS_ ...nziario.

Si segnala ancora che «le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ora attribuite all’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (A.R.E.R.A.), investono specificatamente la definizione dei costi ammissibili e dei criteri per la determinazione delle tariffe a copertura di questi costi, la regolazione sulla qualità del servizio, la verifica dei piani d’ambito, nonché la predisposizione delle convenzioni tipo per l’affidamento del servizio».

L’Ente di Governo dell’Ambito, dal canto suo, nel rispetto del piano d’ambito e del principio di unicità della gestione, procede alla scelta della forma di gestione fra quelle previste dall’ordinamento europeo, provvedendo conseguentemente all’affidamento del servizio idrico integrato (art. 149 bis del D.lgs. n. 152/2006).

L’A.R.E.R.A. svolge, dal canto suo, un ruolo centrale ne... _OMISSIS_ ... servizio idrico integrato: proprio in quanto Autorità amministrativa indipendente, è chiamata a vigilare – tra le altre – anche sul rispetto dei principi comunitari di libertà di stabilimento, parità di trattamento, libera concorrenza e non discriminazione. E così, «l’ordinamento attribuisce all’A.R.E.R.A. un ruolo centrale nell’ambito del procedimento tariffario del servizio idrico integrato in quanto approva l’aggiornamento delle tariffe predisposto dall’ente d’ambito e, in tale contesto, può variare la proposta predisposta da questo». Ciò si inserisce in un quadro già scandagliato dalla Corte Costituzionale, secondo la quale la disciplina statale relativa alla determinazione della tariffa del servizio idrico integrato deve essere definita alla stregua di un «complesso di norme atte a preservare il bene giuridico “ambiente” dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantir... _OMISSIS_ ...concorrenziale del settore. L’azione unitaria svolta dallo Stato, in particolare, viene giustificata sotto un duplice aspetto. L’uniforme metodologia tariffaria adottata dalla legislazione statale deve, in primo luogo, garantire sull’intero territorio nazionale un trattamento uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare che si producano arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio nazionale. Il nesso con la tutela della concorrenza si spiega anche perché la regolazione tariffaria deve assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione e l’efficienza ed affidabilità del servizio (art. 151, comma 2, lettere c), d), e), del codice dell’ambiente), attraverso il meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1, del codice dell’ambiente), diretto ad evitare che il concessionario [recte: gestore] unico abusi della sua p... _OMISSIS_ ...nte. Sotto altro profilo, attraverso la determinazione della tariffa, il legislatore statale fissa livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perseguendo la finalità di garantire la tutela e l’uso delle risorse idriche secondo criteri di solidarietà e salvaguardando così la vivibilità dell’ambiente e le aspettative e i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale. La finalità della tutela dell’ambiente viene anche posta alla base della scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, tra i quali il legislatore include espressamente quelli ambientali. In altre parole, ancora una volta assistiamo alla massima salvaguardia del bene supremo che è l’ambiente, come postulato anche dall’art. 9 Cost.


2. Il rapporto tra il gestore e l’utenza.

È essenziale – per trattare al meglio, seppur brevemente, la materia – utilizzare il pr... _OMISSIS_ ... fornito dalla giurisprudenza.

Ed invero, a discapito di quanto si potrebbe ritenere, la giurisprudenza definisce il rapporto tra gestore del servizio idrico e utenza alla stregua di un contratto di somministrazione: «il rapporto di fornitura di acqua potabile va inquadrato nell’ambito del contratto di somministrazione di cose, ai sensi dell’art. 1559 c.c.. In tal caso quindi l’attività del Comune non attiene al munus publicum, ma viene esercitata iure privatorum, con la conseguenza che l’inadempimento, ove sussistente, obbliga il somministrante al risarcimento del danno». Peraltro, «il soggetto gestore del servizio pubblico di erogazione di acqua potabile, sia esso organizzato come Consorzio di Comuni o come società di capitali, è soggetto, nello stipulare con i fruitori del servizio il contratto di utenza, al rispetto degli obblighi anche di forma previsti per la redazione dei contratti della Pubblica Amministraz... _OMISSIS_ ...l rispetto del requisito della forma scritta a pena di nullità del contratto». Trattasi pertanto – a parere di chi scrive – di un rapporto «misto», in quanto non può parlarsi propriamente di somministrazione – nel senso civilistico del termine – laddove si prescriva una forma tipica dei contratti di diritto pubblico.

Peraltro, e come vedremo per l’allacciamento all’acquedotto nel paragrafo che segue, in giurisprudenza si ritiene che «la natura di corrispettivo della tariffa del servizio idrico integrato esclude che possano essere a carico dell’utente prestazioni escluse dal medesimo servizio idrico integrato, ma ogniqualvolta vengano in rilievo l’impiego delle medesime infrastrutture e degli stessi fattori produttivi, non può certamente dirsi che gli utenti del servizio idrico integrato pagano per prestazioni rivolte a terzi». Infine, e condivisibilmente, si ritiene che «la... _OMISSIS_ ...rsquo;utenza del Servizio idrico integrato rientra ordinariamente fra il rischio di impresa dell’operatore, che ha l’onere di attivarsi, con tutti i mezzi offerti dall’ordinamento, per il recupero anche coattivo del proprio credito. Ne consegue che la valorizzazione delle morosità quale costo da collocare in tariffa non possa ridursi ad una sorta di rimborso automatico delle morosità stesse, che non costituirebbe un incentivo al recupero del credito e porrebbe, in definitiva, a carico degli utenti “virtuosi”, tali morosità».


3. L’allacciamento all’acquedotto.

Nella comune nozione di «acquedotto» rientrano tutti i canali che convogliano acque, pubbliche o private, per qualsivoglia uso (potabile, industriale, di produzione di energia elettrica).

L’acquedotto fa parte del demanio ove appartenga allo Stato, ai sensi dell’art. 822, secondo comma c.c., o... _OMISSIS_ ...ince o ai comuni, ai sensi dell’art. 824 c.c.

Ne discende, pertanto, che gli acquedotti ben possono essere di proprietà privata o di enti diversi da quelli pubblici, rivestendo, in tali casi, la condizione giuridica di beni privati. È parimenti possibile che un acquedotto sia pubblico ma che convogli acque appartenenti ad altri soggetti, sulle quali l’ente pubblico, in quanto proprietario dell’acquedotto, ha acquistato un diritto reale. In tali casi sovviene la disposizione di cui all’art. 825 c.c., il quale afferma che «sono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico i diritti reali che spettano allo Stato, alle province e ai comuni su beni appartenenti ad altri soggetti, quando i diritti stessi sono costituiti per l’utilità di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi».

Peralt... _OMISSIS_ ...può definirsi acqua pubblica, …, l’acqua già convogliata nell’acquedotto comunale, in quanto per essa non può parlarsi di acque sotterranee o superficiali, sia pure in invaso o cisterna»; in senso ancora più specifico, si ritiene che «le “acque pubbliche” sono quelle messe a disposizione dalla natura, a cui gli enti pubblici abilitati non abbiano ancora conferito una destinazione particolare, e non riferibili, dal punto di vista proprietario, ad un soggetto particolare. Le acque delle condotte idriche comunali sono destinate, invece, a soddisfare i bisogni idrici della popolazione di un comune e non possono essere confuse con le acque “pubbliche” esistenti in natura, trattandosi di acque aventi valore economico, riferibili, dal punto di vista proprietario, ad un soggetto particolare». Trattasi pertanto di acque suscettibili di avere un valore economico, non classificabili né come acque superficiali né come acqu... _OMISSIS_ ...n quanto già convogliate.

In giurisprudenza si ritiene che «la distribuzione dell’acqua potabile è un servizio erogato dal Comune in base alle vigenti disposizioni legislative ed alle norme del regolamento comunale per la gestione dell’acquedotto comunale (e sull’approvvigionamento idrico) e che l’acqua potabile viene erogata nei limiti di potenzialità dell’acquedotto e compatibilmente con le esigenze di carattere generale»; inoltre, «in assenza di un regolamento comunale per la gestione dell’acquedotto comunale che, da un lato, preveda che l’erogazione dell’acqua per uso potabile è obbligatoria e, dall’altro, che la domanda di allacciamento e di erogazione possa essere respinta dal Sindaco soltanto per specifici comprovati motivi nonché che individui le modalità di contribuzione ai fini del richiesto allacciamento, comporta che la Pubblica Amministrazione, previo accertamento o parere... _OMISSIS_ ... la facoltà insindacabile di accogliere o respingere la domanda di fornitura, nonché di subordinare l’accoglimento a modifiche o prescrizioni di sua determinazione».

In altre parole, l’uso dell’acqua potabile deve pur sempre essere garantito alla collettività in virtù della nozione di bene pubblico essenziale quale è – per l’appunto – l’acqua; parimenti, la distribuzione dell’acqua potabile non può che avvenire secondo le potenzialità dell’acquedotto (...