L’espropriazione dei beni culturali

Ai sensi dell’art. 95 del Codice, «i beni culturali immobili e mobili possono essere espropriati dal Ministero per causa di pubblica utilità, quando l’espropriazione risponda ad un importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei beni medesimi». Assistiamo quindi nuovamente ad una sorta di presa di posizione dello Stato in favore della preminente esigenza di salvaguardia dei beni culturali.

Il successivo art. 96 del Codice prevede espressamente che «possono essere espropriati per causa di pubblica utilità edifici ed aree quando ciò sia necessario per isolare o restaurare beni culturali immobili, assicurarne la luce o la prospettiva, garantirne o accrescerne il decoro o il godimento da parte del pubblico, facilitarne l’accesso», mentre l’art. 97 cod. b. c. afferma che «il Ministero può procedere all’espropriazione di immobili al fine di eseguire interve... _OMISSIS_ ...e archeologico o ricerche per il ritrovamento delle cose indicate nell’articolo 10».

Secondo la giurisprudenza amministrativa di merito, «la disciplina dell’espropriazione nell’ambito della legislazione di tutela dei beni culturali assolve nello stesso tempo a finalità di tutela (conoscenza, conservazione e protezione della cosa) e di fruizione/valorizzazione (migliore fruibilità pubblica e miglioramento delle condizioni di tutela). Come nella legge del 1939, la disciplina del 1999 e quella del 2004 hanno conservato la tripartizione in espropriazione del bene (già dichiarato) culturale, espropriazione per fini strumentali ed espropriazione per interesse archeologico. Pur nell’unitaria finalità generale di tutela/fruizione del bene culturale, i tre istituti si differenziano per la funzione specifica perseguita, per l’oggetto e, in parte, per la procedura».

Occorre fin da subito precisare c... _OMISSIS_ ...la giurisprudenza – l’espropriazione prevista nel Codice dei beni culturali venga definita «speciale» rispetto alla procedura ordinaria prevista dal d.P.R. n. 327/2001: invero, «il d.P.R. n. 327/2001 non si applica all’espropriazione di un bene culturale, mentre si applica in via suppletiva alle specifiche fattispecie di esproprio strumentale e per ricerche archeologiche». Ancora, «la specialità del procedimento di espropriazione di cui all’art. 95 del Codice dei Beni Culturali e Ambientali rispetto a quello disciplinato in via generale dal d.P.R. n. 327/2001, relativo alla espropriazione di immobili, o diritti relativi, per l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, risulta confermato sia dall’art. 100 del Codice, che riferisce l’applicazione delle “disposizioni generali in materia di espropriazione per pubblica utilità”, in quanto compatibili, ai “casi di espropriazion... _OMISSIS_ ...dagli articoli 96 e 97”, non citando l’art. 95 cit.; sia dall’art. 52 del d.P.R. n. 327/2001, che, in riferimento ai pertinenti articoli del Testo unico delle disposizioni in materia di beni culturali vigente all’epoca della sua entrata in vigore, dispone che “Nei casi di espropriazione per fini strumentali e per interesse archeologico, previsti dagli articoli 92, 93 e 94 del testo unico approvato con il decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, si applicano in quanto compatibili le disposizioni del presente testo unico”, non venendo anche in tal caso citata la corrispondente disposizione sulla espropriazione dei beni culturali (art. 91)». Peraltro, in questa pronuncia il T.A.R. Campania si sofferma sul Testo Unico in vigore al momento dell’emanazione del Testo Unico Espropri, ovvero il D.lgs. n. 490/1999, che prevedeva la procedura di espropriazione dei beni culturali negli artt. 91 – 97.

Ai nostri ... _OMISSIS_ ...tolineare come siano dunque tre le possibilità di espropriazione come previste nella disciplina speciale del Codice dei beni culturali e del paesaggio: l’espropriazione di un bene già dichiarato culturale, l’espropriazione per finalità strumentali e l’espropriazione per interesse archeologico.

Tenendo ben presente quanto affermato dal T.A.R. Molise nella pronuncia che segue in via di sintesi, ci accingiamo ora ad analizzare queste finalità. Orbene, «il Codice dei Beni Culturali delinea distinte tipologie di procedure espropriative che, pur nell’unitaria finalità generale di tutela/fruizione del bene culturale, si differenziano per la funzione specifica perseguita, per l’oggetto e, in parte, per la procedura seguita.

Ed infatti, mentre l’art. 95 del suddetto Codice prevede che “i beni culturali immobili e mobili possono essere espropriati dal Ministero per causa di pubblica utilità, quando ... _OMISSIS_ ...ne risponda ad un importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei beni medesimi”, a mente del successivo art 96 l’“Espropriazione per fini strumentali” viene disposta se l’esproprio di “edifici ed aree” è necessario per “isolare o restaurare beni culturali immobili” per “assicurarne la luce o la prospettiva, garantirne o accrescere il decoro o il godimento da parte del pubblico, facilitarne l’accesso”.

Nel primo caso, quindi, (espropriazione del bene culturale) il fine è di assicurare la miglior tutela e fruibilità pubblica del bene già conosciuto e dichiarato di interesse culturale (vincolato); in questo caso la dichiarazione di pubblica utilità (ministeriale) coincide con la manifestazione di volontà di assicurare migliori condizioni di tutela e fruibilità del bene vincolato mediante l’acquisto al demanio pubblico; ai fini della di... _OMISSIS_ ...pubblica utilità, non è quindi richiesta la previa approvazione di un progetto di intervento.

Nel secondo caso, invece, (così come nella espropriazione dei beni archeologici), il fine specifico è quello di isolare o restaurare monumenti, assicurarne la luce o la prospettiva, garantirne o accrescerne il decoro o il godimento da parte del pubblico, facilitarne l’accesso, ovvero di eseguire ricerche archeologiche; l’oggetto è un immobile che non è (o non è ancora) stato dichiarato di interesse culturale e la dichiarazione di pubblica utilità richiede l’approvazione di un progetto».


1. L’espropriazione di un bene già dichiarato culturale.

La specificità del procedimento di espropriazione ai sensi dell’art. 95 del Codice risiede nei seguenti elementi: l’oggetto dell’esproprio è un bene già qualificato come culturale e che può anche essere un bene mobile; lo scopo primar... _OMISSIS_ ... prima battuta – l’acquisizione del bene, per la sua migliore fruizione, e non la realizzazione di un’opera con effetto di trasformazione del territorio (comma 1); il Ministero ha la facoltà di autorizzare gli enti locali, su loro richiesta, ad effettuare l’espropriazione, ferma la dichiarazione di pubblica utilità da parte del Ministero stesso (comma 2). Peraltro, «la tipologia di espropriazione disciplinata dall’art. 95 del D.lgs. n. 42 del 2004 riguarda segnatamente i beni culturali tra i quali, a norma dell’art. 10, comma 3, lett. a), del D.lgs. n. 42 del 2004, rientrano non sono i beni appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali ma anche i beni immobili e mobili appartenenti a soggetti diversi, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante quando sia intervenuta la dichiarazione dell’interesse culturale; lo scopo di tale espropr... _OMISSIS_ ...e nell’acquisizione del bene culturale in sé», di modo che «non occorre alcuna ulteriore motivazione tesa a giustificare l’espropriazione dell'immobile il cui interesse culturale è già stato dichiarato».

La competenza ad una siffatta procedura espropriativa non può che essere statale: «alla luce del disposto di cui all’art. 95 del D.lgs. n. 42/2004, quando la tutela del bene culturale è la ragione unica dell’espropriazione, i poteri espropriativi sono devoluti unicamente alla potestà statale; è infatti il Ministero per i beni e le attività culturali a poter disporre l’espropriazione per causa di pubblica utilità, ed è lo stesso organo a poter autorizzare, a richiesta, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché ogni altro ente ed istituto pubblico ad effettuare l’espropriazione». Naturalmente, «l’esproprio dei beni culturali è attribuito alla esclusiva competenza de... _OMISSIS_ ...nformità alla attribuzione esclusiva di competenza in materia prevista dall’art. 117 lett. s) della Costituzione».

Inoltre, «la legittimità del provvedimento amministrativo va apprezzata avuto riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione: conseguentemente il procedimento di apposizione del vincolo ex articolo 10, comma 3, lettera a), D.lgs. n. 42/2004 avviato e concluso con l’emanazione del decreto di tutela quale bene di interesse culturale particolarmente importante, successivamente alla conclusione del procedimento di esproprio, non inficia lo stesso», in quanto – a parere di chi scrive – il procedimento di apposizione del vincolo era comunque intervenuto prima dell’avvio del procedimento di esproprio e la sua conclusione con la positiva dichiarazione di interesse culturale non fa che accrescere la necessità di esproprio per la salvaguardia stessa del bene.
... _OMISSIS_ ... visto finora come il procedimento di espropriazione di un bene già dichiarato culturale sia rimesso alla discrezionalità dello Stato. Il legislatore, però, afferma che – ai fini del predetto procedimento – occorre anche la dichiarazione di «pubblica utilità», che peraltro caratterizza ogni procedimento di espropriazione e che deve essere contenuta in un decreto ministeriale ai sensi dell’art. 98 del Codice. Abbiamo visto altresì come il Ministero possa autorizzare gli altri enti pubblici territoriali che ne abbiano fatto richiesta a procedere all’espropriazione del bene culturale.

Orbene, secondo la giurisprudenza amministrativa di merito, «l’istituto dell’autorizzazione ministeriale ad espropriare, con annessa dichiarazione di pubblica utilità, previsto dal comma 2 dell’articolo 95 del D.lgs. n. 42/2004, non può essere confuso col diverso istituto dell’autorizzazione ministeriale pr... _OMISSIS_ ...ticoli 21 e 22 stesso codice, relativamente alla “esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali”», in quanto sono proprio diversi – e facilmente intuibili – i presupposti nell’uno e nell’altro caso. Con l’autorizzazione ad espropriare un bene culturale, il

Ministero consente ad un ente pubblico territoriale quasi di agire «in vece sua»; con l’autorizzazione ai sensi degli artt. 21 e 22 del codice, invece, il Ministero autorizza i lavori ovvero – ex multis – gli spostamenti, la rimozione o la demolizione dei beni culturali.

Ed invero, «nella fattispecie di cui all’art. 95 del Codice dei Beni Culturali e Ambientali il fine è di assicurare la miglior tutela e fruibilità pubblica del bene già conosciuto e dichiarato di interesse culturale (vincolato); in questo caso la dichiarazione di pubblica utilità (ministeriale) coincide con la ma... _OMISSIS_ ... volontà di assicurare migliori condizioni di tutela e fruibilità del bene vincolato mediante l’acquisto al demanio pubblico; ai fini della dichiarazione di pubblica utilità (come previsto dal comma 2 dell’articolo 98 del codice suddetto), non è richiesta la previa approvazione di un progetto di intervento».

Per concludere questo ampio discorso, si sottolinea e si ribadisce infine che, «nel caso di espropriazione del bene culturale, il fine è di assicurare la miglior tutela e fruibilità pubblica del bene già conosciuto e dichiarato di interesse culturale; in questo caso la dichiarazione di pubblica utilità coincide con la manifestazione di volontà di assicurare migliori condizioni di tutela e fruibilità del bene vincolato mediante l’acquisto al demanio pubblico. Le specificità sono le seguenti: oggetto dell’esproprio è un bene già qualificato come bene culturale, che può anche essere un bene mobile; scopo primario d... _OMISSIS_ ...ione è l’acquisizione del bene, per la sua migliore fruizione, e non la realizzazione di un’opera con effetto di trasformazione del territorio; il Ministero ha la facoltà di autorizzare gli enti locali, su loro richiesta, ad effettuare l’espropriazione, ferma la dichiarazione di pubblica utilità da parte del Ministero stesso».


2. L’espropriazione per finalità strumentali...