La fruzione e la valorizzazione dei beni culturali

1. Le fonti normative. Nozioni di «fruizione» e «valorizzazione» dei beni culturali.

Ai sensi dell’art. 101, commi 3 e 4 del Codice dei beni culturali, «gli istituti ed i luoghi di cui al comma 1 che appartengono a soggetti pubblici sono destinati alla pubblica fruizione ed espletano un servizio pubblico. Le strutture espositive e di consultazione nonché i luoghi di cui al comma 1 che appartengono a soggetti privati e sono aperti al pubblico espletano un servizio privato di utilità sociale».

Orbene, una generale definizione di «fruizione dei beni culturali» non può che rimandare all’utilizzo e alla conoscenza dei beni predetti da parte dell’intera collettività, sempre nell’ottica preminent... _OMISSIS_ ...o;esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. La valorizzazione è attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze. La Repubblica favori... _OMISSIS_ ...ha inteso dedicare ampio spazio alla funzione della valorizzazione del patrimonio culturale: ciò, a parere di chi scrive, sempre in un’ottica di attuazione (e financo di attualizzazione) di quanto postulato dall’art. 9 Cost. in materia di tutela del «patrimonio storico e artistico della Nazione».

Peraltro, il Consiglio di Stato ritiene che «la pubblica fruibilità di un bene culturale, attenendo alla sua valorizzazione, è finalità non prevalente, ma subordinata alla conservazione, cioè alle esigenze di tutela, come vuole la previsione di chiusura dell’art. 6, comma 2, del Codice dei beni culturali: invertire questo rapporto realizza sia una violazione della stessa regola generale, sia uno sconfinamento nella discrezionalità che in ipotesi (... _OMISSIS_ ...beni culturali consistono nella costituzione ed organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero nella messa a disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie o strumentali, finalizzate all’esercizio delle funzioni ed al perseguimento delle finalità indicate all’articolo 6. A tali attività possono concorrere, cooperare o partecipare soggetti privati. La valorizzazione è ad iniziativa pubblica o privata. La valorizzazione ad iniziativa pubblica si conforma ai principi di libertà di partecipazione, pluralità dei soggetti, continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione. La valorizzazione ad iniziativa privata è attività socialmente utile e ne è riconosciuta la finalità di solidarietà sociale». In altre parole, as... _OMISSIS_ ...urali – può essere rimessa sia all’iniziativa di soggetti pubblici (che dovranno uniformarsi ai principi di trasparenza, economicità, parità di trattamento: tutti i principi eurounitari in materia di beni pubblici), sia all’iniziativa di soggetti privati.



2. La concessione (rectius, l’uso) dei beni culturali.

Facciamo ora un breve passo indietro.

Ai sensi dell’art. 53 del D.lgs. n. 42/2004, «i beni culturali appartenenti allo Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali che rientrino nelle tipologie indicate all’articolo 822 del codice civile costituiscono il demanio culturale. I beni del demanio culturale non possono essere alienati, né formare oggetto di diritti a favore ... _OMISSIS_ ...rali e quanto stabilito dal Codice Civile in tema di beni demaniali in generale. Così infatti dispone l’art. 823, primo comma c.c. per la generalità dei beni demaniali: «i beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano».

I beni culturali sono quindi del tutto parificati ai beni demaniali: in entrambi i casi, infatti, i predetti beni non possono essere alienati, né usucapiti e – parimenti – non possono essere oggetto di diritti a favore di terzi se non nei limiti e nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Nel nostro ordinamento, al fine di poter affermare l’esistenza di ... _OMISSIS_ ...i concessione.

Attraverso la parola «concessione», nell’ambito del diritto amministrativo, intendiamo un provvedimento amministrativo con il quale vengono conferiti a una o più persone capacità, potestà o diritti, sia mediante trasferimento a individui privati o a società commerciali di poteri e funzioni propri dello Stato o di altra amministrazione competente (gestione di ferrovie, sfruttamento di miniere, esercizio di servizi telefonici o di altri pubblici esercizi, esazione di tributi, ecc.), sia creando diritti derivanti dall’ordinamento giuridico, con il rilascio di licenze, autorizzazioni, permessi.

Recentemente il Consiglio di Stato ha invero sostenuto che «è nel potere unilaterale di affidamento dell’uso del bene pub... _OMISSIS_ ...o di concessione, mediante lo strumento contrattuale. Quest’ultimo è dunque dipendente sul piano logico-giuridico all’atto autoritativo di concessione. In secondo luogo, anche nel corso del rapporto concessorio all’amministrazione stessa sono riservati i poteri autoritativi necessari ad assicurare che la gestione privata del bene rimanga coerente con il superiore interesse pubblico ed a ricondurla ad esso ogniqualvolta se ne sia verificata una deviazione, sino al punto di porre termine all’uso speciale e così riacquisire il bene alla sfera pubblica. Alla posizione di supremazia così mantenuta dall’amministrazione fa riscontro la soggezione del privato concessionario, al quale è riconosciuto l’interesse legittimo al corretto esercizio dei po... _OMISSIS_ ... realtà contraddistingue la concessione amministrativa è il piano di disparità tra la Pubblica Amministrazione e il privato concessionario, nella preminente ottica di salvaguardia e tutela del pubblico interesse.

Tralasciando per un momento le disposizioni di cui all’art. 57 bis del Codice dei beni culturali, di cui abbiamo parlato diffusamente in materia di alienazione, vediamo ora cosa comporta la concessione in uso dei beni culturali.

Orbene, ai sensi dell’art. 106 del D.lgs. n. 42/2004, «lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono concedere l’uso dei beni culturali che abbiano in consegna, per finalità compatibili con la loro destinazione culturale, a singoli richiedenti. Per i beni in consegna al Ministero, ... _OMISSIS_ ..., rilasciata a condizione che il conferimento garantisca la conservazione e la fruizione pubblica del bene e sia assicurata la compatibilità della destinazione d’uso con il carattere storico-artistico del bene medesimo. Con l’autorizzazione possono essere dettate prescrizioni per la migliore conservazione del bene». In altre parole, la concessione di un bene culturale è trattata alla stregua di un procedimento di autorizzazione da parte della Soprintendenza competente.

La giurisprudenza amministrativa, dal canto suo, ha affrontato le questioni relative all’autorizzazione di cui all’art. 106 in commento attraverso l’applicazione dello stesso ai casi di specie.

In prima battuta ed in generale, il T.A.R. Campania ha sosten... _OMISSIS_ ...n particolare, l’art. 106, ai sensi del quale il Ministero ha facoltà di determinare il canone dovuto a fronte di un’eventuale concessione amministrativa dei beni culturali».

Recentemente, il Consiglio di Stato ha affermato che «la qualificazione in termini di concessione dell’affidamento della gestione a terzi dei servizi aggiuntivi è conforme alle direttive europee, oltre che coerente con la struttura degli stessi, in quanto 1) l’amministrazione trasferisce il diritto di gestire il servizio in favore dei visitatori/utenti dietro pagamento di un canone e 2) sussistono i caratteri del pubblico servizio per la valorizzazione dei beni culturali in presenza: a) della titolarità del servizio in capo all’amministrazione; b) della sua dest... _OMISSIS_ ...incolanti per il privato; d) del mantenimento da parte dell’amministrazione dei corrispondenti poteri di indirizzo, vigilanza ed intervento». In particolare, questa pronuncia affronta la tematica relativa ai c.d. servizi aggiuntivi di cui all’art. 117 del Codice dei Beni culturali, che altro non sono che i «servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico», che possono essere integrati «con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria». Ciò vale per tutti i c.d. istituti e luoghi della cultura, che – come abbiamo visto – sono elencati nell’art. 101 (riportato in nota nel paragrafo che precede e a cui si rimanda).

Ne deriva che «nell’ambito della concessione museale il servizio di b... _OMISSIS_ ...mmisurare la convenienza economica del rapporto concessorio, tramite bilanciamento fra la più modesta percentuale trattenuta sui ricavi della vendita dei biglietti e la maggiore quota spettante agli stessi per i servizi aggiuntivi indirizzati all’utenza».

Fatta questa doverosa premessa, in senso più specifico la giurisprudenza ha affermato che «la sussistenza di un vincolo storico-architettonico sull’edificio in cui insiste un’attività di ristorazione evidenzia la presenza di interessi pubblici afferenti alla tutela del patrimonio culturale che richiedono, anche a prescindere dal compimento di attività edilizie od urbanistiche, una valutazione espressa di compatibilità da parte della Soprintendenza».

Da quanto fino ad ora so... _OMISSIS_ ...e di beni culturali) debbono essere versati ai soggetti pubblici cui gli istituti, i luoghi o i singoli beni appartengono, andando a finanziare la conservazione, l’incremento e la valorizzazione del patrimonio culturale»: e ciò, a parere di chi scrive, consiste in una ulteriore applicazione ed interpretazione dei precetti costituzionali di tutela e salvaguardia del «patrimonio storico e artistico della Nazione» postulati dall’art. 9 Cost.

Orbene, tirando le fila di quanto finora sostenuto, possiamo dunque affermare come sussista in effetti un parallelismo tra la concessione di beni demaniali tout court e la concessione di beni culturali, con le precisazioni per cui la seconda deve essere autorizzata dalla Soprintendenza e che il canone ed i prov... _OMISSIS_ ... beni culturali presuppone il versamento di un canone, come statuito dall’art. 108 del Codice, con la peculiarità – rispetto alla concessione dei beni demaniali in generale – che per i beni culturali può essere previsto il versamento di una somma a titolo di cauzione «nei casi in cui dall’attività in concessione possa derivare un pregiudizio ai beni culturali», sempre nella più ampia ottica di salvaguardia del patrimonio storico e artistico della Nazione, come postulato dall’art. 9 Cost.

Possiamo dunque affermare come la c.d. concessione di un bene culturale sia una sorta di species del più ampio genus delle concessioni di beni demaniali.