La fruzione e la valorizzazione dei beni culturali

1. Le fonti normative. Nozioni di «fruizione» e «valorizzazione» dei beni culturali.

Ai sensi dell’art. 101, commi 3 e 4 del Codice dei beni culturali, «gli istituti ed i luoghi di cui al comma 1 che appartengono a soggetti pubblici sono destinati alla pubblica fruizione ed espletano un servizio pubblico. Le strutture espositive e di consultazione nonché i luoghi di cui al comma 1 che appartengono a soggetti privati e sono aperti al pubblico espletano un servizio privato di utilità sociale».

Orbene, una generale definizione di «fruizione dei beni culturali» non può che rimandare all’utilizzo e alla conoscenza dei beni predetti da parte dell’intera collettività, sempre nell’ottica preminente di attuazione dell’art. 9 Cost.

Passando alla c.d. «valorizzazione» dei beni culturali, ai sensi dell’art. 6 del Codice, «la valorizzazion... _OMISSIS_ ...o;esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. La valorizzazione è attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze. La Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale».

Già nelle disposizioni generali, dunque, ... _OMISSIS_ ...ha inteso dedicare ampio spazio alla funzione della valorizzazione del patrimonio culturale: ciò, a parere di chi scrive, sempre in un’ottica di attuazione (e financo di attualizzazione) di quanto postulato dall’art. 9 Cost. in materia di tutela del «patrimonio storico e artistico della Nazione».

Peraltro, il Consiglio di Stato ritiene che «la pubblica fruibilità di un bene culturale, attenendo alla sua valorizzazione, è finalità non prevalente, ma subordinata alla conservazione, cioè alle esigenze di tutela, come vuole la previsione di chiusura dell’art. 6, comma 2, del Codice dei beni culturali: invertire questo rapporto realizza sia una violazione della stessa regola generale, sia uno sconfinamento nella discrezionalità che in ipotesi (e ferma la regola medesima) spetterebbe comunque all’Amministrazione».

Più nello specifico, l’art. 111 cod. b. c. afferma che «le attività di valo... _OMISSIS_ ...beni culturali consistono nella costituzione ed organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero nella messa a disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie o strumentali, finalizzate all’esercizio delle funzioni ed al perseguimento delle finalità indicate all’articolo 6. A tali attività possono concorrere, cooperare o partecipare soggetti privati. La valorizzazione è ad iniziativa pubblica o privata. La valorizzazione ad iniziativa pubblica si conforma ai principi di libertà di partecipazione, pluralità dei soggetti, continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione. La valorizzazione ad iniziativa privata è attività socialmente utile e ne è riconosciuta la finalità di solidarietà sociale». In altre parole, assistiamo – ancora una volta – alla salvaguardia dei beni culturali, la cui attività di valorizzazione – intesa nel senso di divulgazione oltre che di fruizione pubblic... _OMISSIS_ ...urali – può essere rimessa sia all’iniziativa di soggetti pubblici (che dovranno uniformarsi ai principi di trasparenza, economicità, parità di trattamento: tutti i principi eurounitari in materia di beni pubblici), sia all’iniziativa di soggetti privati.



2. La concessione (rectius, l’uso) dei beni culturali.

Facciamo ora un breve passo indietro.

Ai sensi dell’art. 53 del D.lgs. n. 42/2004, «i beni culturali appartenenti allo Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali che rientrino nelle tipologie indicate all’articolo 822 del codice civile costituiscono il demanio culturale. I beni del demanio culturale non possono essere alienati, né formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei limiti e con le modalità previsti dal presente codice».

Orbene, possiamo immediatamente operare un parallelismo tra quanto stabilito dal Codice... _OMISSIS_ ...rali e quanto stabilito dal Codice Civile in tema di beni demaniali in generale. Così infatti dispone l’art. 823, primo comma c.c. per la generalità dei beni demaniali: «i beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano».

I beni culturali sono quindi del tutto parificati ai beni demaniali: in entrambi i casi, infatti, i predetti beni non possono essere alienati, né usucapiti e – parimenti – non possono essere oggetto di diritti a favore di terzi se non nei limiti e nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Nel nostro ordinamento, al fine di poter affermare l’esistenza di un diritto a favore di un terzo soggetto su un bene culturale o demaniale occorre un provvedimento formale, adottato dalla Pubblica Amministrazione proprietaria del bene medesimo, che p... _OMISSIS_ ...i concessione.

Attraverso la parola «concessione», nell’ambito del diritto amministrativo, intendiamo un provvedimento amministrativo con il quale vengono conferiti a una o più persone capacità, potestà o diritti, sia mediante trasferimento a individui privati o a società commerciali di poteri e funzioni propri dello Stato o di altra amministrazione competente (gestione di ferrovie, sfruttamento di miniere, esercizio di servizi telefonici o di altri pubblici esercizi, esazione di tributi, ecc.), sia creando diritti derivanti dall’ordinamento giuridico, con il rilascio di licenze, autorizzazioni, permessi.

Recentemente il Consiglio di Stato ha invero sostenuto che «è nel potere unilaterale di affidamento dell’uso del bene pubblico spettante all’amministrazione che va individuata la genesi della concessione, con regolamentazione dei profili di carattere patrimoniale, in funzione accessiva del presuppos... _OMISSIS_ ...o di concessione, mediante lo strumento contrattuale. Quest’ultimo è dunque dipendente sul piano logico-giuridico all’atto autoritativo di concessione. In secondo luogo, anche nel corso del rapporto concessorio all’amministrazione stessa sono riservati i poteri autoritativi necessari ad assicurare che la gestione privata del bene rimanga coerente con il superiore interesse pubblico ed a ricondurla ad esso ogniqualvolta se ne sia verificata una deviazione, sino al punto di porre termine all’uso speciale e così riacquisire il bene alla sfera pubblica. Alla posizione di supremazia così mantenuta dall’amministrazione fa riscontro la soggezione del privato concessionario, al quale è riconosciuto l’interesse legittimo al corretto esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla prima».

In altre parole, dunque, a poco rileva l’inquadramento del rapporto concessorio alla stregua di un contratto civilist... _OMISSIS_ ... realtà contraddistingue la concessione amministrativa è il piano di disparità tra la Pubblica Amministrazione e il privato concessionario, nella preminente ottica di salvaguardia e tutela del pubblico interesse.

Tralasciando per un momento le disposizioni di cui all’art. 57 bis del Codice dei beni culturali, di cui abbiamo parlato diffusamente in materia di alienazione, vediamo ora cosa comporta la concessione in uso dei beni culturali.

Orbene, ai sensi dell’art. 106 del D.lgs. n. 42/2004, «lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono concedere l’uso dei beni culturali che abbiano in consegna, per finalità compatibili con la loro destinazione culturale, a singoli richiedenti. Per i beni in consegna al Ministero, il Ministero determina il canone dovuto e adotta il relativo provvedimento. Per i beni diversi da quelli indicati al comma 2, la concessione in uso è subordinata all’autorizzazion... _OMISSIS_ ..., rilasciata a condizione che il conferimento garantisca la conservazione e la fruizione pubblica del bene e sia assicurata la compatibilità della destinazione d’uso con il carattere storico-artistico del bene medesimo. Con l’autorizzazione possono essere dettate prescrizioni per la migliore conservazione del bene». In altre parole, la concessione di un bene culturale è trattata alla stregua di un procedimento di autorizzazione da parte della Soprintendenza competente.

La giurisprudenza amministrativa, dal canto suo, ha affrontato le questioni relative all’autorizzazione di cui all’art. 106 in commento attraverso l’applicazione dello stesso ai casi di specie.

In prima battuta ed in generale, il T.A.R. Campania ha sostenuto – condivisibilmente – che «ai fabbricati insistenti su proprietà pubblica riconosciuta di particolare interesse archeologico deve applicarsi la disciplina di cui al D.l... _OMISSIS_ ...n particolare, l’art. 106, ai sensi del quale il Ministero ha facoltà di determinare il canone dovuto a fronte di un’eventuale concessione amministrativa dei beni culturali».

Recentemente, il Consiglio di Stato ha affermato che «la qualificazione in termini di concessione dell’affidamento della gestione a terzi dei servizi aggiuntivi è conforme alle direttive europee, oltre che coerente con la struttura degli stessi, in quanto 1) l’amministrazione trasferisce il diritto di gestire il servizio in favore dei visitatori/utenti dietro pagamento di un canone e 2) sussistono i caratteri del pubblico servizio per la valorizzazione dei beni culturali in presenza: a) della titolarità del servizio in capo all’amministrazione; b) della sua destinazione alla soddisfazione di esigenze della collettività; c) della predisposizione, da parte dell’amministrazione, di un programma di gestione, con obblighi di condotta e livell... _OMISSIS_ ...incolanti per il privato; d) del mantenimento da parte dell’amministrazione dei corrispondenti poteri di indirizzo, vigilanza ed intervento». In particolare, questa pronuncia affronta la tematica relativa ai c.d. servizi aggiuntivi di cui all’art. 117 del Codice dei Beni culturali, che altro non sono che i «servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico», che possono essere integrati «con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria». Ciò vale per tutti i c.d. istituti e luoghi della cultura, che – come abbiamo visto – sono elencati nell’art. 101 (riportato in nota nel paragrafo che precede e a cui si rimanda).

Ne deriva che «nell’ambito della concessione museale il servizio di biglietteria appare elemento accessorio, in sostanza assorbito in un contesto di gestione dei beni culturali di cui trattasi non diretta, ma globalmente affidata a soggetti privati terzi... _OMISSIS_ ...mmisurare la convenienza economica del rapporto concessorio, tramite bilanciamento fra la più modesta percentuale trattenuta sui ricavi della vendita dei biglietti e la maggiore quota spettante agli stessi per i servizi aggiuntivi indirizzati all’utenza».

Fatta questa doverosa premessa, in senso più specifico la giurisprudenza ha affermato che «la sussistenza di un vincolo storico-architettonico sull’edificio in cui insiste un’attività di ristorazione evidenzia la presenza di interessi pubblici afferenti alla tutela del patrimonio culturale che richiedono, anche a prescindere dal compimento di attività edilizie od urbanistiche, una valutazione espressa di compatibilità da parte della Soprintendenza».

Da quanto fino ad ora sostenuto deriva che «i proventi derivanti dalla vendita dei biglietti di ingresso nei musei ed altri luoghi di cultura (al pari dei canoni di concessione ed altri corrispettivi per... _OMISSIS_ ...e di beni culturali) debbono essere versati ai soggetti pubblici cui gli istituti, i luoghi o i singoli beni appartengono, andando a finanziare la conservazione, l’incremento e la valorizzazione del patrimonio culturale»: e ciò, a parere di chi scrive, consiste in una ulteriore applicazione ed interpretazione dei precetti costituzionali di tutela e salvaguardia del «patrimonio storico e artistico della Nazione» postulati dall’art. 9 Cost.

Orbene, tirando le fila di quanto finora sostenuto, possiamo dun...