La successione, il subentro e il subingresso nel rapporto concessorio

LA SUCCESSIONE, IL SUBENTRO E IL SUBINGRESSO NEL RAPPORTO CONCESSORIO.

Merita un cenno l’istituto della successione nel rapporto concessorio.

Invero, anche a causa di questa cessa il rapporto concessorio originario.

Occorre però sgomberare il campo da possibili fraintendimenti: abbiamo infatti già affermato che il rapporto concessorio può essere definito come un rapporto bilaterale tra la Pubblica Amministrazione concedente e il privato concessionario, che – scelto com’è noto sulla scorta di una procedura ad evidenza pubblica – è in ogni caso basato sul c.d. intuitus personae tra le parti. Orbene, affermare la possibilità di una successione nella concessione farebbe invero venir meno questo necessario presupposto del rapporto instaurato tra Pubblica Amministrazione e soggetto privato: e così, la giurisprudenza amministrativa da sempre ritiene che «la scelta del concessionario di un bene dem... _OMISSIS_ ... dell’amministrazione concedente è essenzialmente fondata sull’intuitus personae, nel senso della necessaria sussistenza di un rapporto fiduciario tra l’ente concedente e il concessionario, del quale è positivamente apprezzata, oltre che l’integrità morale, anche l’idoneità a svolgere adeguatamente tutti i compiti e le funzioni oggetto della concessione: dunque non sarebbe ammissibile una cessione della concessione a terzi senza il preventivo assenso dell’amministrazione concedente».

Bisogna sempre tenere in dovuta considerazione il fatto che il rapporto concessorio è – altresì – un rapporto di tipo economico: infatti, «la titolarità di una concessione demaniale presuppone che il concessionario sia l’effettivo titolare del compendio economico oggetto della concessione, sicché – a seguito della cessione di azienda che abbia per oggetto il medesimo compendio – il cessionario... _OMISSIS_ ...l subingresso senza il consenso del cedente». Ciò significa che «l’interdipendenza funzionale tra titolo amministrativo e compendio economico delle opere oggetto della concessione, e con essa l’eccentricità di una concessione nuda priva di contenuto sostanziale, escludono la configurabilità di una posizione differenziata rispetto all’autorizzazione al subingresso alla concessione, ed alla concessione stessa, in capo al soggetto che abbia alienato la proprietà delle opere tutte necessarie per l’esercizio della concessione». In altre parole, la cessione a terzi dell’attività economica che costituisce il contenuto sostanziale della concessione demaniale giustifica il subingresso del soggetto cessionario della predetta attività: ma, si badi, il subingresso sarà in ogni caso subordinato alla positiva valutazione dell’amministrazione concedente, a nulla rilevando la posizione (o – tantomeno – l’opinione) d... _OMISSIS_ ...ente/originario concessionario.

Necessario corollario di quanto abbiamo finora affermato è che «l’autorizzazione comunale rappresenta il presupposto necessario e indefettibile al fine del perfezionamento (e della perdurante efficacia) dell’affidamento di un’area demaniale in concessione a un soggetto diverso rispetto al concessionario». Anche la giurisprudenza ordinaria di merito è dello stesso avviso: «le concessioni demaniali non sono liberamente trasferibili tra soggetti privati, di talché il subentro non costituisce un mero effetto automatico della cessione dell’attività commerciale ed il subentrante, sempre che abbia gli stessi requisiti del cedente, è titolare di una semplice aspettativa in tal senso».

Ad ogni buon conto, dunque, la successione nel rapporto concessorio può essere considerata alla stregua di una causa «peculiare» e soggettiva di cessazione del rapporto medesi... _OMISSIS_ ...nsiderato nei confronti dell’originario concessionario. Infatti, si può affermare come nella realtà il rapporto concessorio prosegua, con una novazione soggettiva: «il subingresso nella concessione demaniale accede al titolo in essere e determina la novazione soggettiva del rapporto concessorio, vale a dire la sostituzione di un soggetto nell’ambito del medesimo rapporto, senza che mutino le relative condizioni e scadenze».



GLI EFFETTI DELLA CESSAZIONE DEL RAPPORTO CONCESSORIO.

Alla luce di quanto abbiamo affermato finora, appare ultroneo specificare che la cessazione del rapporto concessorio comporta il rientro del bene demaniale nella piena disponibilità della Pubblica Amministrazione e – per essa – della collettività.

L’effetto principale che discende dalla cessazione del rapporto concessorio (si badi, per qualsiasi delle cause elencate nel paragrafo precedente) è in... _OMISSIS_ ... accessione delle opere non amovibili alla proprietà dello Stato.

Merita un breve cenno l’istituto dell’accessione in generale, che, com’è noto, è istituto tipico del diritto comune. Secondo la dottrina, l’accessione è il fenomeno che si verifica quando il proprietario del suolo diventa titolare di qualsiasi opera esistente sopra o sotto il suolo, da chiunque realizzata.

Invero, ai sensi dell’art. 934 c.c., «Qualunque piantagione, costruzione od opera esistente sopra o sotto il suolo appartiene al proprietario di questo, salvo quanto è disposto dagli articoli 935, 936, 937 e 938 e salvo che risulti diversamente dal titolo o dalla legge»: in altre parole, il proprietario del suolo è proprietario anche dei beni che si trovano sopra o sotto il terreno, salvo che sia altrimenti espressamente stabilito.

È noto, infine, che una evidente deroga al principio di accessione è costituita dal dir... _OMISSIS_ ...uperficie, sempre che l’esistenza di tale diritto risulti da un titolo avente forma scritta e che lo stesso sia stato trascritto.

Orbene, tornando al discorso che a noi interessa, la giurisprudenza amministrativa sostiene da sempre che «il provvedimento concessorio di un suolo per definizione riguarda un bene che rimane di proprietà del concedente; eventuali opere realizzate sul suolo in questione dal concessionario diventano quindi di proprietà del concedente stesso in base all’istituto dell’accessione di cui all’art. 934 c.c. Allo scadere del periodo di concessione, spetta poi al concedente decidere cosa farne, se demolirle e ripristinare lo stato dei luoghi, ovvero avvantaggiarsene e, eventualmente, attribuirne il godimento al titolare della concessione nuova, o rinnovata, sullo stesso bene».

Pertanto, l’istituto dell’accessione delle opere costruite dal concessionario sopra al suolo demani... _OMISSIS_ ... del rapporto concessorio saranno interessate dall’istituto in commento: spetterà poi alla Pubblica Amministrazione, una volta cessato il rapporto concessorio e divenutane proprietaria, decidere cosa fare di quelle opere. Peraltro, l’istituto della c.d. devoluzione esiste specificamente nell’ambito del diritto amministrativo delle concessioni demaniali marittime, per le quali l’art. 49 cod. nav. stabilisce espressamente che «salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest’ultimo caso, l’amministrazione, ove il concessionario non esegua l’ordine di demolizione, può provvedervi a termini dell’articolo 5... _OMISSIS_ ...|
Appare molto agevole effettuare un parallelismo tra la disciplina del diritto comune e la disciplina tipica delle concessioni demaniali marittime: in entrambi i casi, infatti, il proprietario del terreno (sub specie di demanio marittimo per l’art. 49 cod. nav.) è proprietario anche delle opere costruite sopra il suolo. Nello specifico, l’effetto devolutivo si attua al momento della cessazione della concessione demaniale marittima: l’art. 49 cod. nav. è volutamente generico nel non utilizzare termini quali «scadenza» o «decadenza» della concessione demaniale marittima. Si tratta però di «opere non amovibili»: di ciò parleremo diffusamente quando affronteremo gli effetti (anche) della scadenza della concessione demaniale marittima.

Ad ogni buon conto, come sempre è puntuale l’intervento della giurisprudenza amministrativa, laddove è stato previsto che «la regola dell’accession... _OMISSIS_ ... delle opere realizzate sul demanio allo scadere della concessione è resa esplicitamente dall’art. 49 cod. nav. per le concessioni del demanio marittimo, ma discende dai principi in tema di proprietà e quindi è di applicazione del tutto generale».

In altre parole, il principio dell’accessione – contenuto parimenti nella lex generalis sub art. 934 c.c. e nella lex specialis sub art. 49 cod. nav. – diviene un principio generale, di immediata applicabilità a tutti i casi di cessazione del rapporto concessorio.

In uno – peraltro – con quanto previsto dall’art. 49 cod. nav., possiamo dunque affermare che la Pubblica Amministrazione ben potrà optare per il mantenimento dell’opera sul bene demaniale ovvero per la riduzione in pristino stato, a spese del concessionario uscente.

Naturalmente, per quanto concerne le concessioni demaniali diverse da quella di beni appartenenti al dema... _OMISSIS_ ...o;l’eventuale natura amovibile o inamovibile della struttura costruita sul terreno demaniale è irrilevante ai fini dell’applicazione del diritto di devoluzione». Ciò è diretta applicazione del principio ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit: solo, infatti, per le concessioni di beni del demanio marittimo occorrerà guardare alla natura «inamovibile» delle opere ivi costruite, in quanto – come abbiamo accennato sopra e come vedremo diffusamente infra – l’art. 49 cod. nav. prevede espressamente la devoluzione delle sole «opere non amovibili».

Si ritiene inoltre che «in forza del c.d. effetto devolutivo, le opere edilizie realizzate al di sopra di beni demaniali acquisiscono anch’esse, allo scadere della concessione, la medesima natura di bene pubblico». Parimenti, anche in virtù del supremo interesse pubblico da salvaguardare, «le opere acquistate per accessione dal con... _OMISSIS_ ...o scadere della concessione ex art. 934 c.c. non sono sottratte all’osservanza delle normative edilizie ed urbanistiche».

Un’ulteriore conseguenza è ben espressa dal T.A.R. Toscana: «a fronte della conclamata non amovibilità delle opere realizzate sul suolo demaniale, l’acquisizione delle stesse allo Stato al termine della licenza discende direttamente dalla legge. Poiché dunque la partecipazione al relativo procedimento non può condurre a un esito difforme, la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 consistente nell’assenza del contraddittorio recede a vizio non invalidante, ai sensi dell’art. 21-octies comma 2 della medesima legge». Si tratta di una sentenza emanata in materia di concessioni demaniali marittime, che però può essere applicata alla generalità dei provvedimenti concessori se si prescinde dalla «conclamata non amovibilità delle opere realizzate» dal concessionario, che ... _OMISSIS_ ... come abbiamo appena visto – comportare l’effetto devolutivo in tali casi solo per il demanio marittimo. Posto che l’effetto devolutivo delle opere discende da un principio legislativo (contenuto – come abbiamo visto – tanto dalla legge generale quanto dalla legge speciale), non potrà accadere alcuna violazione del principio di partecipazione del soggetto al procedimento amministrativo, mediante l’invio della c.d. comunicazione di avvio del procedimento amministrativo. Il predetto procedimento è infatti – mi si passi il termine – ad impulso diretto della legge e, pertanto, non potrà affatto essere considerato quale vizio invalidante la mancanza della comunicazione di avvio, che – anzi – risulterebbe del tutto abnorme oltre che ultronea.

Alla luce di quanto abbiamo fino ad ora esposto, pertanto, possiamo affermare in via generale che – al momento della cessazione del rapporto concessorio... _OMISSIS_ ...voluzione delle opere costruite sul suolo demaniale, che diventeranno parimenti pubbliche: solo la Pubblica Amministrazione, nuova proprietaria delle predette opere, potrà decidere se mantenerle sul suolo demaniale ovvero se farle rimuovere.