La qualificazione della concessione amministrativa e la natura del rapporto concessorio

LA QUALIFICAZIONE DELLA CONCESSIONE AMMINISTRATIVA

Si rende doveroso un inquadramento giuridico e normativo delle concessioni amministrative.

L’art. 823 c.c. è del tutto chiaro laddove afferma che «i beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano».

In altre parole, i beni demaniali non possono essere oggetto di compravendita, né possono essere usucapiti (il possesso prolungato nel tempo di un bene demaniale non spiega alcun effetto giuridico), né, parimenti, possono essere oggetto di espropriazione forzata. Possono invece essere oggetto di diritti a favore di terzi, ma solo... _OMISSIS_ ... limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Nel nostro ordinamento, tali «diritti a favore di terzi» possono essere costituiti solo attraverso un atto formale che prende il nome di concessione.

Attraverso la parola «concessione», nell’ambito del diritto amministrativo, intendiamo un provvedimento amministrativo con il quale vengono conferiti a una o più persone capacità, potestà o diritti, sia mediante trasferimento a individui privati o a società commerciali di poteri e funzioni propri dello Stato o di altra amministrazione competente (gestione di ferrovie, sfruttamento di miniere, esercizio di servizi telefonici o di altri pubblici esercizi, esazione di tributi, ecc.), sia creando diritti derivanti dall&rsquo... _OMISSIS_ ...uridico, con il rilascio di licenze, autorizzazioni, permessi.

Nella materia che a noi interessa, una definizione più specifica di concessione demaniale perviene dal T.A.R. Friuli Venezia Giulia, il quale ha sostenuto che «la concessione – contratto si può definire agevolmente come un contratto di diritto pubblico, avente ad oggetto un bene demaniale e come soggetto concedente un ente pubblico e implicando una natura sostanzialmente negoziale anche se ineguale tra le parti». Ed ancora: «la concessione demaniale ha perso la connotazione di atto unilaterale, espressione di un potere autoritativo, per assumere le connotazioni di un modulo convenzionale, nel quadro di una progressiva assimilazione della concessione al contratto, con consegu... _OMISSIS_ ...ità dell’art. 1418 c.c. e ripercussione immediata sulla concessione che è causa della convenzione». Con ciò, pertanto, si assimila la concessione ad un contratto di diritto privato, naturalmente in condizioni di diseguaglianza formale tra le parti.

Nello stesso senso e recentemente, il T.A.R. Liguria ha invero affermato che «la concessione di beni pubblici è una fattispecie complessa, risultante dalla convergenza di un atto unilaterale autoritativo e di una convenzione accessoria o integrativa, fonte di diritti e obblighi reciproci dell’ente concedente e del privato concessionario nell’ambito di un rapporto negoziale bilaterale (c.d. concessione-contratto)». Il Consiglio di Stato, in maniera del tutto condivisibile, sostiene... _OMISSIS_ ...concessione-contratto, per la sua natura composita, non è suscettibile di essere inquadrata in chiave esclusivamente o prettamente civilistica, residuando eliminabili profili pubblicistici che consentono all’Amministrazione di continuare ad esercitare poteri unilaterali ed autoritativi ove la piattaforma convenzionale non risulti, per fatti sopravvenuti, non più rispondente a quell’interesse pubblico che ne aveva giustificato la costituzione».

Invece, secondo il T.A.R. Umbria, «l’attribuzione al privato di un diritto di godimento su beni demaniali si realizza attraverso provvedimenti unilaterali di concessione e non mediante l’impiego di contratti di diritto comune, a pena di nullità dei contratti stessi». Il punto di ... _OMISSIS_ ...nte, ma il T.A.R. Umbria si rende precursore di quanto affermato dal Consiglio di Stato e riportato poco sopra, sottolineando come non si possa qualificare un provvedimento amministrativo quale è la concessione in altro modo, tantomeno prendendo in prestito definizioni di istituti tipici del diritto privato.

Ad ogni buon conto, recentemente il Consiglio di Stato ha invero sostenuto che «è nel potere unilaterale di affidamento dell’uso del bene pubblico spettante all’amministrazione che va individuata la genesi della concessione, con regolamentazione dei profili di carattere patrimoniale, in funzione accessiva del presupposto provvedimento di concessione, mediante lo strumento contrattuale. Quest’ultimo è dunque dipendente sul piano logi... _OMISSIS_ ...uo;atto autoritativo di concessione. In secondo luogo, anche nel corso del rapporto concessorio all’amministrazione stessa sono riservati i poteri autoritativi necessari ad assicurare che la gestione privata del bene rimanga coerente con il superiore interesse pubblico ed a ricondurla ad esso ogniqualvolta se ne sia verificata una deviazione, sino al punto di porre termine all’uso speciale e così riacquisire il bene alla sfera pubblica. Alla posizione di supremazia così mantenuta dall’amministrazione fa riscontro la soggezione del privato concessionario, al quale è riconosciuto l’interesse legittimo al corretto esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla prima».

In altre parole, dunque, a poco rileva l... _OMISSIS_ ... del rapporto concessorio alla stregua di un contratto civilistico: ciò che in realtà contraddistingue la concessione amministrativa è il piano di disparità tra la Pubblica Amministrazione e il privato concessionario, nella preminente ottica di salvaguardia e tutela del pubblico interesse.

Merita infine ancora un cenno il procedimento amministrativo per il rilascio di un provvedimento concessorio.

In prima battuta, occorre affermare come l’intero procedimento debba essere ispirato dai principi comunitari e costituzionali tipici del buon andamento della Pubblica Amministrazione: «i principi comunitari di trasparenza, di non discriminazione, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, espressi nel trattato dell... _OMISSIS_ ...a, sono direttamente applicabili a prescindere dalla ricorrenza di specifiche norme comunitarie o interne che ne facciano applicazione»; inoltre, «la concessione di immobili di proprietà pubblica deve essere sorretta dal rigoroso rispetto dei principi di imparzialità, di economicità, di convenienza e di trasparenza, garantiti soltanto da adeguate forme di pubblicità e da procedure concorsuali».

Fatta questa doverosa premessa, possiamo ora procedere affermando come il procedimento di rilascio di una concessione amministrativa sia a impulso di parte, necessitando di una apposita istanza formulata in tal senso da un soggetto privato. Ne è diretta conseguenza il fatto che «la scelta di un soggetto concessionario da parte di una Pubblica Amm... _OMISSIS_ ...viene a seguito di una valutazione sulla sua idoneità (morale ed economica) ad utilizzare i beni dell’amministrazione o a svolgere adeguatamente tutti i compiti e le funzioni oggetto della concessione. Il rapporto che sorge fra l’Amministrazione concedente e il concessionario è quindi un rapporto che si fonda sull’intuitus personae». Occorre infatti tenere bene a mente che il rilascio di una concessione demaniale deve pur sempre rispondere a finalità di pubblico interesse, tali da legittimare un uso esclusivo del bene, che, altrimen...


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