Il regime legale del patrimonio pubblico

''I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi", così l’art. 823 c.c. introduce in maniera abbastanza esplicita quella che è la condizione giuridica di trattamento e conservazione della tipologia di beni ascritta nel suddetto gruppo.

L’affermazione è perentoria e non lascia ombra di dubbio, i beni demaniali sono inalienabili, inespropriabili, impignorabili, in una sola parola sono incommerciabili in senso assoluto, o almeno prima facie questo apparentemente così potrebbe sembrare.

Ciò deriva dalla caratteristica principale che li accomuna nella loro essenza fisiologica, che vede nella destinazione di scopo l’unica forma di gestione ammessa: il soddisfacimento dell’interesse collettivo, ossia lo scopo sociale, a cui sono conformati per genesi “naturale” o “artificiale”, stabilisce il rigore del tratta... _OMISSIS_ ...
In poche parole, il divieto assoluto a cui devono soggiacere è dettato non tanto dalla titolarità a carattere pubblico, che costituisce uno dei due presupposti formali essenziali di connotazione, quanto e soprattutto perché oggettivamente esplicano necessariamente una funzione a beneficio collettivo.

In giurisprudenza, tale condizione viene esaltata quando si parla di “proprietà-funzione”, locuzione usata dal giudice di legittimità dal significato ben diverso da quella di “proprietà-vita” afferente al diritto dominicale privato, e tanto cara al legislatore comunitario nella corretta esecuzione della procedura espropriativa, ovvero di una proprietà pubblica “unidirezionale”.

La seconda parte della norma citata corrobora questa fattispecie aprendo apparentemente una riserva a favore di casi e modi tassativamente indicati dalla legislazione ratione materiae che, invero, non dettano una deroga al pri... _OMISSIS_ ...e negazionista, ma dispongono in merito ad eventuali diritti in favore di terzi tramite provvedimenti di concessione.

La sola possibilità di concedere un diritto di godimento tramite l’insorgere di un rapporto negoziale di tipo concessorio è un teorema abbastanza consolidato sia in dottrina, sia nella tracciabilità giurisprudenziale, e fa oramai parte di un diritto positivo costantemente applicato nel rispetto e secondo le direttive europee spesso imposte all’ordinamento statalista nazionale.

L’art. 828, comma 2 c.c., per il tramite dell’art. 826, accomuna alla medesima disciplina i beni patrimoniali indisponibili dello Stato, delle province e dei comuni, tuttavia, e di questo ci si accorge immediatamente, usa una formulazione linguistica non solo semplicemente differente da quella dell’art. 823 c.c. prima esaminato, ma dal contenuto marcatamente “positivo” all’eventualità che il bene indispo... _OMISSIS_ ...sere sottratto alla propria destinazione vincolata secondo le modalità già previste dalle leggi che lo riguardano.

La chiave di lettura orientata volutamente è giustificata dalla diversa semantica delle parole impiegate, significando in caso contrario, come è appunto quello dell’art. 823 c.c., un’interpretazione maggiormente severa e di completa chiusura.

Lo strumento di cui l’art. 828 c.c. costituisce il “bacino di varo” è meglio noto con la denominazione di “sdemanializzazione”, tecnicamente già definito in altra sede come “perdita d’esercizio”.

In questo modo, la sottrazione alla destinazione condizionata non è necessariamente inquadrabile nella fattispecie di illegittimità, che genera la nullità del negozio giuridico di diritto privato posto in violazione, ma diventa lecita se prodotta garantendo un corretto iter procedimentale.

Il cambiamento de... _OMISSIS_ ...ca di un bene indisponibile comporta la sua affiliazione alle condizioni generali del diritto privato, quindi se ne deduce che lo stesso possa perdere la “corazza” di protezione e diventi gestibile secondo una disponibilità iure privatorum.

Affinché ciò possa avvenire è necessaria come parametro primario la manifestazione di volontà amministrativa con effetto costitutivo dell’Ente gestore, che radicalmente statuisca la cessazione della destinazione pubblica del bene, perché non esistente più un apprezzabile interesse sociale, e devolva il cespite all’uso commerciale del libero mercato.

Il bene perde in questo modo le sue caratteristiche di inalienabilità, inespropriabilità ed incommerciabilità nella sua accezione più propria.

Considerata l’esplicita modalità di esternazione della volontà pubblica affinché lo status possa mutare, si discute in dottrina ed in giurisprudenza se possa ammettersi com... _OMISSIS_ ...ria la sdemanializzazione tacita, ossia prodotta da un comportamento di fatto univoco nella direzione della dismissione immobiliare.

La querelle è abbastanza controversa, e sebbene venga bocciata in alcune particolari condizioni e tipologie di demanio, in generale pare possa ammettersi anche se con i dovuti distinguo e sempre relazionata con la realtà del caso concreto.

L’attività d’impulso oltre che autonoma per l’ente gestore, che può includere volontariamente un bene in un piano di alienazione e valorizzazione immobiliare, può anche essere indotta dall’istanza del privato che, motivando i propri scopi, anche di profitto, mira ad appropriarsi dell’unità immobiliare appartenente ad un soggetto pubblico attraverso una prodromica attività negoziale.

In questo caso, pur non essendo obbligata a contrattare, la P.A. coinvolta assume però su di sé il dovere di comportamento implicito ex art. 2 della... _OMISSIS_ ...990, dando così legittimazione all’azione sull’inadempimento di cui all’art. 117 del codice del processo amministrativo.

La competenza del procedimento amministrativo è conferita dalla legislazione in vigore all’Ente territoriale a cui appartiene il bene, tuttavia laddove dovesse sorgere un eventuale conflitto in merito sarà cura cognitiva del giudice naturale dirimerne gli esiti.

A questo proposito, non è raro che si verifichi un accavallamento legislativo di competenze territoriali, stante la previsione che un dato novero di beni pubblici possa essere oggetto di una molteplice azione manageriale di più autorità coinvolte, per cui l’intervento giudiziale non solo diventa “abitudinario”, ma sicuramente necessario per stabilire quale sia il soggetto curatore a cui, tra l’altro, andrà il profitto dell’operazione futura.

Non essendo un’attività vincolata, la sd... _OMISSIS_ ...e risente della discrezionalità amministrativa che non prevede “intromissioni e forzature”, né dal singolo che, come abbiamo visto, può solo ottenere una risposta, né tantomeno dal potere giudiziario che non può sostituirsi all’azione amministrativa quando questa non è tipicamente prevista.

Ad ogni buon fine, una volta realizzata, la procedura di sdemanializzazione comporta la cessazione del regime vincolato, il bene pertanto diventa commerciabile secondo le condizioni del diritto comune, cessa lo status privilegiato di patrimonio pubblico e si conforma a quello di utilizzo economico.

Occorre a questo punto analizzare le conseguenze di questo mutamento, ad esempio: il bene diventa espropriabile, vediamo come.

L’art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 chiaramente afferma che un bene demaniale non è espropriabile fino a quando non ne viene pronunciata la sdemanializzazio... _OMISSIS_ ...LF| L’assunto è reiterato dal comma 2, il quale aggiunge che l’ablazione è fattibile solo se la pubblica utilità dell’opera per cui si espropria un bene indisponibile sia di rango superiore a quello perseguito con la precedente destinazione.

Il richiamo congiunto delle suddette sintassi normative consente di comprendere due punti di forza della teoria positiva sull’espropriazione di un bene pubblico cooptati alla causa istituzionale, come lo sono i beni demaniali o patrimoniali indisponibili, che, appunto, si concentrano, il primo nella sdemanializzazione, mentre il secondo sul bilanciamento degli interessi esistenti: da un lato, la conservazione di quello a cui era destinato il bene prima dell’avvio del procedimento coattivo; dall’altro, la realizzazione di quello nuovo sotteso al beneficio collettivo derivante dalla costruzione della nuova opera.

L’ago della bilancia nel contemperamento della pes... _OMISSIS_ ...ettivi sociali, affinché prevalga uno sull’altro nella levatura collettiva, è rappresentato dalla discrezionalità delle amministrazioni interessate.

Sicuramente, il ruolo di protagonista è assunto dalla P.A. per cui il terreno oggetto dell’ablazione è in proprietà, si ritiene infatti che sia questa a doversi pronunciare, mediante deliberazione se si tratta di ente locale, sulla base della documentazione progettuale e particellare fornita da quella che ha la competenza per la costruzione.

Menzione a parte merita l’art. 829 c.c., che inquadra l’ipotesi del passaggio diretto dal demanio statale a quello patrimoniale.

In questo caso, il passaggio avviene previa dichiarazione dell’autorità amministrativa di comparto che riveste la competente per la cessazione della destinazione d’uso, quest’ultima, comunque, assume la qualifica di atto dichiarativo e, nel rispetto della trasparenza impiegat... _OMISSIS_ ...re la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, se trattasi di bene statale, nei modi stabiliti dai regolamenti comunale o provinciali se trattasi invece di passaggio tra enti territoriali “minori”.

Maggiore perplessità lascia invece l’ipotesi che un bene vincolato possa mediante sdemanializzazione essere oggetto di usucapione.

A parere di chi scrive, infatti, se la fattispecie appena menzionata della vicenda ablatoria è da ritenersi lecita perché contemperante due interessi della stessa fisiologia e rango, non così invece quella afferente all’applicazione dell’istituto prescrittivo di cui agli artt. 1158 e seguenti del codice civile, in quanto più complessa e confliggente.

Lo svincolo “volontario” di un uso predefinito che rende attuabile la maturazione dei presupposti, durata nel tempo e possesso non viziato, dell’usucapione per l’acquisto a titolo... _OMISSIS_ ...un bene appare più che altro un “ossimoro” per l’azione amministrativa, anzi meglio ancora un “non senso giuridico”: vorrebbe infatti dire che un ente pubblico discrezionalmente si priva di un cespite per devolverlo a titolo non oneroso nella sfera dominicale di un terzo.

Non solo, vorrebbe anche subordinare il principio di legittimità dell’azione amministrativa al criterio della gratuità, in base al quale di conseguenza si produrrebbe un danno erariale per la privazione senza prezzo di una parte del patrimonio posseduto, ma si ovvierebbe anche a quello della valorizzazione che fornisce sempre l’ “alibi” per una gestione alternativa, affinché attraverso l’implementazione si punti ad una ulteriore produttività o, quantomeno, si raggiunga una conservazione economica.

Nondimeno, la vexata quaestio non è di così facile risoluzione tant’è che nell’esperienza giudizia... _OMISSIS_ ...zi che invitano a ricercare la soluzione più adatta al caso concreto, ciò si verifica soprattutto in quelle fattispecie di disuso dove viene evidenziata la propensione della P.A. alla rinuncia della destinazione ad uso pubblico del bene non tanto per effetto dell’abbandono, quanto per fatti concludenti relativi all’abdicazione.

Da ultimo, non v’è dubbio alcuno sul fatto che il bene affrancato da una destinazione pubblica vincolata, perché sdemanializzato o semplicemente perché annoverato nel patrimonio disponibile, non sia più soggetto alle norme stringenti del diritto pubblico per la sua commerciabilità o per la sua tutela, bensì la sua fungibilità rende di per sé stessa lecita l’adozione delle ordinarie regole civilistiche con cui il soggetto pubblico che lo detiene può organizzarlo liberamente e senza alcuna subordinazione al proprio ruolo iure auctoritatis, tranne che per la salvaguardia dell’imparzialità d’u... _OMISSIS_ ...ura ad evidenza pubblica per la scelta del destinatario.


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