Gestione del demanio cimiteriale: il piano regolatore comunale e la fascia di rispetto

IL PIANO REGOLATORE CIMITERIALE.

L’art. 49 del d.P.R. n. 285/1990 afferma testualmente che ogni comune deve avere un cimitero con almeno un reparto a sistema di inumazione.

Orbene, l’inumazione, la tumulazione e la cremazione sono i sistemi di sepoltura comunemente adottati nel nostro Paese e attualmente contemplati dal Regolamento di polizia mortuaria.

In particolare, l’inumazione (artt. da 68 a 75) consiste nella posa del defunto nella terra, all’interno di una cassa di legno sepolta in una fossa sita in aree del cimitero all’uopo previste e delimitate.

La tumulazione (artt. 76 e 77) consiste nella posa del defunto in loculi o nicchie, fuori dalla terra (ad esempio in manufatti funerari o cappelle... _OMISSIS_ ...la base della volontà testamentaria o, in mancanza di disposizioni testamentarie, la volontà deve essere manifestata dal coniuge o, in difetto, dal parente più prossimo individuato dal codice civile. Essa prevede l’incenerimento del cadavere per mezzo di combustione in apposito forno crematorio e deve essere eseguita da personale appositamente autorizzato dall’autorità comunale ponendo nel crematorio l’intero feretro. Le ceneri derivanti dalla cremazione devono essere raccolte in apposita urna cineraria e all’interno del cimitero deve essere predisposto un edificio per accogliere queste urne, che possono altresì essere accolte nelle tombe private.

Inoltre, lo stesso Regolamento di polizia mortuaria contempla il c.d. piano regolatore cimiterial... _OMISSIS_ ...ti che «gli uffici comunali o consorziali competenti devono essere dotati di una planimetria in scala 1:500 dei cimiteri esistenti nel territorio del comune, estesa anche alle zone circostanti comprendendo le relative zone di rispetto cimiteriale. La planimetria deve essere aggiornata ogni cinque anni o quando siano creati nuovi cimiteri o siano soppressi quelli vecchi o quando a quelli esistenti siano state apportate modifiche ed ampliamenti».

La pianificazione cimiteriale ha sostanzialmente per oggetto la fissazione di politiche comunali relative ai servizi cimiteriali, alla costruzione, alla gestione e alla custodia dei cimiteri e dei locali annessi, alla concessione di aree e manufatti destinati alla sepoltura privata nonché alla loro vigilanza.

... _OMISSIS_ ...ro esistente nell’ambito territoriale del comune. Un piano cimiteriale dura venti anni: è tenuto alla programmazione per un periodo di tempo non inferiore ai venti anni successivi rispetto alla sua approvazione e deve prevedere aree cimiteriali in grado di rispondere alle necessità di sepoltura nell’arco di almeno due decenni. Generalmente i contenuti del piano cimiteriale sono dettati da leggi regionali all’uopo dedicate, come per esempio la L.R. Piemonte 3 agosto 2011 n. 15 o la L.R. Puglia 15 dicembre 2008 n. 34. Invero, anche il Regolamento di polizia mortuaria contempla i c.d. piani cimiteriali segnatamente all’art. 91 e all’art. 100.

L’art. 91 afferma infatti che «le aree destinate alla costruzione di sepolture private debbono ... _OMISSIS_ ...revedere reparti speciali e separati per la sepoltura di cadaveri di persone professanti un culto diverso da quello cattolico. Alle comunità straniere, che fanno domanda di avere un reparto proprio per la sepoltura delle salme dei loro connazionali, può parimenti essere data dal sindaco in concessione un’area adeguata nel cimitero».

Orbene, in realtà – come abbiamo visto – il Regolamento di polizia mortuaria nulla specifica in ordine all’esistenza e ai contenuti del piano regolatore cimiteriale, ma afferma quello che è il contenuto minimo all’art. 91 (il piano regolatore cimiteriale deve giocoforza prevedere le aree destinate alla costruzione delle c.d. sepolture private) e quello che potremmo definire il contenuto eventuale dello stesso,... _OMISSIS_ ...lle salme dei connazionali. Trattasi di norme che possono tranquillamente rientrare nell’ambito dei principi costituzionali contemplati dagli artt. 3, 8 e 19, vale a dire i noti principi di uguaglianza/divieto di discriminazione e di libertà di professare un culto diverso da quello cattolico.


LA FASCIA DI RISPETTO CIMITERIALE.

Ai sensi dell’art. 338 T.U.L.S., i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato; inoltre, «è vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni p... _OMISSIS_ ...
La giurisprudenza amministrativa, in stretto ossequio a quanto previsto dalla normativa sulle leggi sanitarie, ha invero affermato che «il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici».

Il predetto vincolo è, pertanto, assolutamente inderogabile, ma «il carattere assoluto del vincolo cimiteriale conosce una deroga esclusivamente... _OMISSIS_ ...za di un interesse pubblico». Il comma 5 prevede infatti che solamente il consiglio comunale possa derogare al vincolo cimiteriale sopra individuato «per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie» e «previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale»: solo in tali casi è possibile «la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, att... _OMISSIS_ ...o;il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:
a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;
b) l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari. Al fine dell’... _OMISSIS_ ...LF|
Il Consiglio di Stato ha affermato – peraltro in modo del tutto condivisibile – che «la deroga alle fasce di rispetto cimiteriali è ammissibile soltanto all’esito di un procedimento ad iniziativa pubblica e per la tutela di interessi pubblici, non potendo essere invocata al fine di legittimare la realizzazione di opere private a soddisfazione di un interesse individuale. … Il vincolo stabilito a tutela dei cimiteri dall’art. 338 T.U.L.S. è un vincolo assoluto e inderogabile, salve ipotesi tassative, posto a tutela di interessi pubblici rilevanti e sensibili e, come tale, prevalente anche su eventuali previsioni di tipo diverso contenute negli strumenti urbanistici, mentre le ipotesi tassative di deroga, previste dai successivi commi IV e V,... _OMISSIS_ ...ubbliche e, quindi, non sono utilizzabili per la costruzione di edifici da parte di privati, né consentono un giudizio di concreta compatibilità delle opere da sanare col vincolo stesso (che, essendo di inedificabilità assoluta, non consente sanatoria)».

Da quanto abbiamo appena riportato, pertanto, possiamo ritenere che «il vincolo cimiteriale ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di ... _OMISSIS_ ...iche, o comunque sottese ad un interesse pubblico, previo il parere favorevole della ASL competente e deliberazione del consiglio comunale: le finalità inerenti alla edilizia residenziale privata, pertanto, sono destinate a soccombere dinanzi alla salvaguardia dei 200 metri di distanza tra il perimetro del cimitero e il centro abitato.


L’AMPLIAMENTO E LA COSTRUZIONE DI NUOVI CIMITERI.

Ai sensi dell’art. 55 del Regolamento di polizia mortuaria, i progetti di ampliamento dei cimiteri esistenti e di costruzione dei nuovi «devono essere preceduti da uno studio tecnico delle località, specialmente per quanto riguarda l’ubicazione, l’orografia, l’estensione dell’area e la natura fisico-chimica del terreno, la profon... _OMISSIS_ ...raltro parlato nel paragrafo che precede della fascia di rispetto cimiteriale sì come prevista dal Testo Unico delle Leggi Sanitarie all’art. 338.

Orbene, fatta questa doverosa premessa di inquadramento normativo, vediamo ora di affrontare la materia dell’ampliamento dei cimiteri già esistenti.

In prima battuta, occorre affermare la competenza del consiglio comunale nella materia che ci occupa. Come peraltro abbiamo sostenuto in altre occasioni nel corso dell’opera, una siffatta competenza risponde senz’altro a esigenze legate al principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost., per cui il Comune è senza dubbio l’ente pubblico più vicino alle esigenze dei cittadini.

Occorre invero tener presente ch... _OMISSIS_ ...la legge n. 142/1990 (ora art. 48 T.U.E.L., N.d.A.)». Inoltre, il progetto di ampliamento di un cimitero esistente o relativo alla costruzione di un nuovo cimitero deve essere preceduto da uno studio tecnico, affinché il luogo ubicato sia comunque «al sicuro» (mi si passi il termine) da eventuali contaminazioni correlate all’inumazione delle salme. A tale esigenza risponde altresì la c.d. fascia di rispetto cimiteriale, prevista dall’art. 338 T.U.L.S. sopra riportato.

Lo stesso art. 338 prevede che il consiglio comunale possa derogare alla predetta fascia di rispetto, previo parere favorevole della ASL competente, consentendo a che il nuovo cimitero o l’ampliamento di quello esistente possa trovarsi alla distanza di 50 metri dal ce... _OMISSIS_ ...comunale, per particolari condizioni locali) ovvero quando il cimitero sia comunque separato dal centro abitato da strade pubbliche, da fiumi, laghi o dislivelli rilevanti, ovvero da ponti o impianti ferroviari.

La giurisprudenza amministrativa si è invero soffermata non tanto sul procedimento relativo all’ampliamento o alla costruzione di un cimitero, essendo del tutto chiara e scevra da dubbi interpretativi la normativa attualmente in vigore, bensì sul concetto stesso di ampliamento di un cimitero già esistente. E così, «può ritenersi sussistente un ampliamento del cimitero solo nel caso in cui sia aumentata l’area cimiteriale, la quale è delimitata dalle mura perimetrali che, pertanto, per correttamente parlarsi di “ampliamento&rdquo... _OMISSIS_ ...collocazione: ne deriva che non vi è alcuna rilevanza sotto il profilo della distanza legale dalle abitazioni.» .

In altre parole, pertanto, per potersi parlare di «ampliamento» occorre che vi sia uno scostamento delle mura perimetrali del cimitero già esistente, cosa che non accada – come nel caso sub iudice sopra riportato – qualora all’interno di un cimitero esistente venga semplicemente realizzato un ampliamento di un campo di inumazione già esistente. Ciò che dovrà essere modificato sarà – alla luce di quanto abbiamo detto in precedenza – il piano regolatore cimiteriale del comune interessato.

Un altro caso recente vagliato dalla giurisprudenza amministrativa ha invece a che fare con un ampliamento di un cim... _OMISSIS_ ...studio tecnico di fattibilità dell’ampliamento dello stesso – alcuni reperti che verosimilmente risalgono all’epoca dell’eruzione del Vesuvio nel 79 d.C.): orbene, il T.A.R. Campania ha recisamente affermato che «un ampliamento di un cimitero non è realizzabile in un’area ove sono stati rinvenuti reperti storico-archeologici, che hanno imposto l’apposizione del vincolo assoluto di inedificabilità a tutela del patrimonio storico-archeologico (ai sensi del R.D. 1089/1939, come sostituito prima dal d. lgs. n. 490/1999 ed in seguito dal vigente d.lgs. n. 42/2004), vincolo che, in considerazione della normativa legislativa di tutela, prevale sulle previsioni del P.R.G. in tema di ampliamento del cimitero». Appare invero del tutto condivisibile la ... _OMISSIS_ ...dovuta alla salvaguardia del patrimonio storico, come auspicato anche dall’art. 9 Cost.