Il procedimento di sanatoria degli abusi edilizi

La sanatoria in generale: prime definizioni.


Nel diritto amministrativo la sanatoria è un istituto con il quale la Pubblica Amministrazione sana l'illegittimità di un atto amministrativo mancante dei requisiti essenziali che avrebbe dovuto avere. In altre parole, tali requisiti si inseriscono successivamente e - di regola - si tratta dell'emanazione dell'atto omesso, come un'autorizzazione o un'approvazione.

Nel campo edilizio, attraverso la sanatoria si va a legittimare un'opera realizzata in assenza dei prescritti titoli autorizzatori, come ad esempio un permesso di costruire.

La giurisprudenza amministrativa di legittimità, recentemente, ha affermato che "la situazione di illiceità posta in essere con la realizzazione di un'opera abusiva viene meno con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni in sanatoria, paesaggistiche o urbanistico-edilizie, oppure con il ripristino dello stato dei luoghi. Ed è appen... _OMISSIS_ ...cordare che provvedimenti autorizzativi ad efficacia sanante delle illiceità di tale natura possono essere l'accertamento postumo di compatibilità paesaggistica (art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. n. 42/2004), l'accertamento di conformità urbanistica (art. 36 del d.P.R. n. 380/2001) o il rilascio del condono edilizio".

Con questa massima, in altre parole, il Consiglio di Stato ci fornisce una prima definizione di sanatoria, che è un genus rispetto ai provvedimenti autorizzativi citati dallo stesso: l'accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, l'accertamento di conformità urbanistica e il condono edilizio, infatti, si inseriscono in un rapporto di genere a specie rispetto alla sanatoria.

Per ognuno di siffatti provvedimenti, infatti, occorrerà l'instaurazione di un vero e proprio iter procedimentale.

Sempre nell'ambito delle definizioni, dobbiamo affermare come, all'interno delle species citate, l'accertamento postumo... _OMISSIS_ ...tà paesaggistica di cui all'art. 167, comma 4 del D.Lgs. n. 42/2004 è la tipologia di sanatoria prevista per gli abusi paesaggistici, mentre l'accertamento di conformità ed il condono edilizio sono invece le tipologie di sanatorie previste per gli abusi edilizi.

Non stupisce l'assenza di un condono paesaggistico: esiste il condono delle opere realizzate su aree vincolate, ma il legislatore non parla invero specificamente di condono all'interno del Codice del paesaggio.


Il principio di tassatività.

Abbiamo già accennato ad un principio di tassatività nella materia edilizia e paesaggistica.

Orbene, con riguardo in modo più specifico alla sanatoria edilizia, occorre affermare, in uno con la più ampia giurisprudenza, che tale sanatoria di opere abusive può essere disposta solo nei casi previsti espressamente dalla legge, ossia nei casi o di condono o per accertamento di conformità; con riguardo alla sanatori... _OMISSIS_ ...paesaggistiche abusive, invece, si è da sempre affermato che "ove le opere prive di autorizzazione paesaggistica risultino diverse da quelle sanabili ed indicate nell'art. 167 del codice dei beni culturali e del paesaggio, le competenti autorità non possono che emanare un atto dal contenuto vincolato e cioè esprimersi nel senso della reiezione dell'istanza di sanatoria".

Appare pertanto palese che - per l'applicazione e l'avvio dell'iter di sanatoria di un abuso, sia esso edilizio o paesaggistico - non sussiste alcun tipo di discrezionalità in capo alla Pubblica Amministrazione: gli atti di sanatoria hanno un contenuto vincolato, e perciò non possono lasciare alcuno spazio ad una valutazione discrezionale dell'amministrazione. Recentemente, il Consiglio di Stato ha ribadito infatti che "costituisce jus receptum che per il rilascio della sanatoria l'Amministrazione è chiamata a svolgere una valutazione vincolata, priva di contenuti discrezion... _OMISSIS_ ...alla realizzazione di un assetto di interessi già prefigurato dalla disciplina urbanistica applicabile".

La giurisprudenza è poi unanime nell'affermare che le valutazioni in ambito edilizio e paesaggistico da parte della Pubblica Amministrazione siano del tutto prive di ogni discrezionalità: "il provvedimento (di rilascio ovvero di diniego del titolo in sanatoria, N.d.A.) possiede pertanto carattere oggettivo e vincolato, risultando del tutto scevro da apprezzamenti discrezionali. L'Amministrazione è infatti tenuta ad accertare i requisiti di assentibilità dell'intervento edilizio sulla base della normativa urbanistica ed edilizia vigente …, conducendo, a tal fine, una valutazione essenzialmente doverosa, rigidamente ancorata alle prescrizioni fissate dalla strumentazione applicabile".

In conclusione, pertanto, non sarà possibile parlare di discrezionalità tecnica nell'ambito della materia di cui ci stiamo occupando. E ... _OMISSIS_ ...tutto privo di obiezioni, se si pensa che - attraverso la sanatoria di un abuso - si incide in modo pregnante sull'assetto del territorio e del paesaggio, che, com'è noto, sono tutelati dall'art. 9 Cost. e, pertanto, occorre tener conto degli interessi pubblici sottesi a tali valutazioni.

La sanatoria giurisprudenziale.

La c.d. sanatoria giurisprudenziale è avversata sia dalla giurisprudenza maggioritaria sia dalla dottrina, in quanto contraria ai principi basilari della sanatoria in materia edilizia.

Occorre brevemente soffermarsi sul chiaro disposto dell'art. 36 del T.U. Edilizia, che, al primo comma, dispone che - in caso di interventi edilizi effettuati in assenza dei relativi titoli - "il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello ste... _OMISSIS_ ...ento della presentazione della domanda". Questo articolo, richiamando quanto già stabilito dal legislatore nell'art. 13 della legge n. 47/1985, codifica la c.d. "doppia conformità", che è un principio cardine per la sanatoria degli abusi edilizi: in altre parole, e tralasciando per il momento le altre condizioni stabilite dalla legge, per chiedere ed ottenere la sanatoria di un abuso edilizio occorre che l'intervento effettuato risulti in ogni caso conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'intervento, sia al momento della presentazione della richiesta di sanatoria. In assenza di questa doppia conformità, non sarà possibile ottenere il titolo in sanatoria per evitare la rimessione in pristino stato dei luoghi.

Orbene, l'istituto della c.d. sanatoria giurisprudenziale si è da sempre posto in contrasto con il chiaro dettato del legislatore, posto che consente la sanatoria dell'abuso edilizi... _OMISSIS_ ...intervento edilizio sia conforme alla normativa urbanistica vigente al momento in cui la Pubblica Amministrazione si deve pronunciare sulla richiesta ed a prescindere, pertanto, dal contrasto con lo strumento urbanistico vigente all'epoca della realizzazione dell'abuso.

In realtà, la sanatoria c.d. imperfetta era prevista dall'art. 15 della legge n. 10/1977, con cui era possibile sanare le sole parziali difformità alle concessioni edilizie in due ipotesi: opere difformi non rimovibili senza pregiudizio della parte conforme e/o legittimata; parziali difformità alla concessione nel caso di realizzazione di varianti, purché non fossero in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti e non avessero modificato la sagoma, le superfici utili e la destinazione d'uso delle costruzioni per le quali venne a suo tempo rilasciata la concessione.

Un orientamento giurisprudenziale minoritario consolidatosi nel tempo ammetteva invero l'applicazione di qu... _OMISSIS_ ...asato sul presupposto della eccezionale applicabilità e della logicità, razionalità ed economicità delle azioni amministrative ex art. 97 Cost. Il primo aspetto è riconducibile al fatto che non sia prevista da nessuna norma dell'ordinamento vigente, mentre il secondo è basato sul presupposto, logicamente ineccepibile, che sarebbe irragionevole costringere a demolire ciò che si ha titolo a ricostruire sulla base della strumentazione attualmente vigente, con la finalità di evitare un'inutile dissipazione di mezzi e risorse pubbliche.

In realtà, allo stato attuale delle disposizioni legislative, un siffatto orientamento sarebbe qualificabile come contra legem.
Orbene, una interessante pronuncia del Consiglio di Stato afferma che detto istituto, di matrice giurisprudenziale, in quanto introduce un atipico atto con effetti provvedimentali, al di fuori di qualsiasi previsione normativa, non può ritenersi ammesso nel nostro ordinamento, caratterizzato dal ... _OMISSIS_ ...galità dell'azione amministrativa e dal carattere tipico dei poteri esercitati dall'Amministrazione, secondo il principio di nominatività, poteri che non possono essere surrogati dal giudice, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e pena l'invasione nelle sfere di attribuzioni riservate all'Amministrazione, che farebbe pertanto deporre per una incostituzionalità dell'istituto in commento. Numerose sono le pronunce della giurisprudenza amministrativa, tanto di merito quanto di legittimità, ma anche della giurisprudenza ordinaria, che confermano tale statuizione, avversando l'istituto della sanatoria giurisprudenziale. E così, la Corte di Cassazione sostiene che "deve escludersi la possibilità di una legittimazione postuma di opere originariamente abusive che, solo successivamente, in applicazione della cosiddetta sanatoria "giurisprudenziale" o "impropria", siano divenute conformi alle norme edilizie ovvero ai sopravvenu... _OMISSIS_ ... pianificazione urbanistica"; per il T.A.R. Calabria, "la c.d. "sanatoria giurisprudenziale" non è ammissibile, perché è in contrasto con la lettera dell'art. 36 D.P.R. 380/2001 e verrebbe a configurarsi come una sorta di condono atipico, sganciato dai rigidi presupposti di ammissibilità previsti dalla legge".
Secondo il T.A.R. Lombardia, "al momento presente non può più essere invocata la c.d. sanatoria giurisprudenziale, che consentiva il rilascio del titolo allorquando l'opera abusiva risultava conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia sopravvenuta, ed in vigore al momento della presentazione dell'istanza, non avendo infatti tale orientamento più ragione di esistere nel vigente ordinamento, caratterizzato da una disciplina puntuale ed esaustiva delle ipotesi di condono e sanatoria edilizia".

Il Consiglio di Stato, e in senso conforme diversi Tribunali Amministrativi Regionali, ha affermato recisamente che... _OMISSIS_ ...la c.d. sanatoria giurisprudenziale o imperfetta è superato e recessivo rispetto all'assetto normativo vigente e ai principi connessi al perseguimento dell'abusiva trasformazione del territorio, nel senso che il permesso in sanatoria è ottenibile solo in presenza dei presupposti delineati dall'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, ossia a condizione che sussista la c.d. doppia conformità nei sensi sopra delineati. Con la sanatoria giurisprudenziale viene in rilievo invece un atto atipico con effetti provvedimentali praeter legem, i quali si collocano al di fuori di ogni previsione normativa. E ciò in quanto tale istituto non trova fondamento nell'ordinamento, contrassegnato dai principi di legalità dell'azione amministrativa, tipicità e nominatività dei poteri esercitati dalla Pubblica Amministrazione, con la conseguenza che detti poteri, in assenza di espressa previsione legislativa, non possono essere creati in via giurisprudenziale, pena la violazione del principio di separ... _OMISSIS_ ...ri e l'invasione di sfere proprie di attribuzioni riservate all'amministrazione. Ed ancora, nella medesima pronuncia, si afferma che "la c.d. doppia conformità costituisce un requisito dal quale non può prescindersi ai fini del rilascio della sanatoria di opere edilizie, mentre la c.d. sanatoria giurisprudenziale - consistente nel rilascio del titolo edilizio sulla base della sola conformità dell'opera abusiva rispetto alla pianificazione urbanistica vigente - finirebbe per dare luogo a un atto atipico con effetti provvedimentali che si colloca al di fuori di qualsiasi previsione normativa e che, pertanto, non può ritenersi ammissibile nell'ordinamento, contrassegnato dal principio di legalità dell'azione amministrativa e dal carattere tipico dei poteri esercitati dall'amministrazione, alla stregua del principio di nominatività; poteri che non possono essere surrogati dal giudice, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e l'invasione di sfere di a... _OMISSIS_ ...ervate alla P.A.".

Anche la Corte Costituzionale ha avuto modo di affermare che il principio della c.d. doppia conformità "risulta finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della "disciplina urbanistica ed edilizia" durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformità&q...