Il contenuto contrattuale delle convenzioni urbanistiche

Quando l’intervento edilizio si colloca all'interno di una convenzione di lottizzazione, ciò presuppone ontologicamente la preventiva valutazione dell'impatto dell’intervento sul carico urbanistico e il conseguente computo degli oneri, ripartiti secondo i criteri stabiliti dal D.P.R. n. 380/2001.

Le convenzioni di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo pubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresentano comunque un incontro di volontà delle parti contraenti nell’esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile.

La convenzione urbanistica è allegata ai piani attuativi o ai permessi di costruire convenzionati e, nella cornice delle previsioni dello strumento urbanistico, affronta e risolve in concreto le questioni relative all'inserimento di un edificio (nel caso di specie un edificio di culto) nel tessuto urbano.

In caso di cessione dell’area da parte del privato lottizzante convenzionalmente obbligato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, non si verifica una traslazione integrale dell’obbligazione da parte di colui che stipula la convenzione a carico del soggetto cessionario dell’area il quale avrà poi cura di richiedere il titolo edilizio e versare i relativi oneri.

La delibera di approvazione dello schema di convenzione di un piano particolareggiato è legata a quella quella di approvazione del piano stesso da un vincolo di presupposizione necessaria qualora risulti che, eliminando la prima, sarebbe automaticamente caducata anche la seconda, poiché l'una già contiene una disciplina immediatamente lesiva e l'altra si limita a recepire quanto giù statuito in sede di piano particolareggiato, con previsioni aventi efficacia erga omnes.

Le pattuizioni reciproche tra il Comune e la proprietà dell’area possono portare ad una concreta definizione del regime urbanistico tale da rendere del tutto superflua la sottoscrizione di una convenzione formale fra le parti, essendosi comunque inverato il contenuto sostanziale di accordi reciprocamente intercorsi regolamentativi del regime urbanistico dei terreni de quibus, pienamente sostitutivi di un piano particolareggiato formalmente assente.

La convenzione urbanistica non può spiegare effetto sulle autorizzazioni già rilasciate.

La convenzione urbanistica non può essere ragguagliata ad un regolamento negoziale di diritto privato, in quanto si tratta di uno strumento specifico che, sotto il profilo sistematico, deve essere ricondotto agli artt. 11, comma 5, e 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per cui ad essi si applicano ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili.

Il piano di lottizzazione convenzionata è strumento urbanistico esecutivo ove la convenzione, che accede al piano, disciplina sul piano negoziale le modalità di assolvimento degli obblighi di urbanizzazione, le cessioni di aree, le opere di urbanizzazione.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> CONVENZIONE URBANISTICA --> AREE INTERESSATE

Il provvedimento con cui l’amministrazione comunale dispone l’immissione in possesso delle aree occupate dal privato in forza di una convenzione di lottizzazione deve ritenersi radicalmente nullo attesa l’assenza, in astratto, di qualsivoglia norma giuridica attributiva del potere esercitato con il provvedimento amministrativo.

La posizione di parte sostanziale di soggetto attuatore di una convenzione urbanistica è idonea a radicare una posizione giuridica differenziata che legittima il privato a pretendere dal Comune la liberazione delle aree funzionali alla realizzazione delle opere di sistemazione urbanistica oggetto di accordo.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> CONVENZIONE URBANISTICA --> CONTENUTO

Il contenuto contrattuale delle convenzioni urbanistiche è sostanzialmente definito dalla legge e dagli atti di pianificazione, di modo che non può configurarsi una "autonomia", e dunque una "disponibilità" delle obbligazioni da assumersi con la convenzione da parte dell'amministrazione, se non nella misura in cui le stesse trovano previo riscontro nella legge e negli altri atti citati.

Tutte le obbligazioni assunte con la convenzione urbanistica – sia quelle riconducibili alle previsioni di legge, ossia anzitutto all’articolo 28 della legge n. 1150 del 1942, sia quelle volontariamente assunte dal privato – sono ugualmente funzionali alla trasformazione urbanistica assentita. Tutte tali obbligazioni costituiscono infatti, nel loro complesso, la contropartita richiesta dall’Amministrazione, nel perseguimento dell’interesse pubblico, al fine di consentire la realizzazione dell’intervento edificatorio richiesto.

Sono legittime le convenzioni di lottizzazione che contengano impegni negoziali aggiuntivi a carico del privato stipulante, quando ne sia dimostrata la finalizzazione al perseguimento degli interessi pubblici e perciò, in termini privatistici, la meritevolezza della causa.

Se la funzione propria della convenzione urbanistica è la realizzazione di uno scopo tipizzato e lecito, che è quello di incidere sull’assetto territoriale modificando il carico urbanistico, non viene meno la causa dell’accordo, né può invocarsene la nullità, solo perché vi siano inseriti elementi accessori ed atipici che non giungano ad alterare, nel suo complesso, la causa negoziale, purché tali elementi non risultino contrari a norme imperative o d’ordine pubblico, ovvero non siano in frode alla legge o frutto di un motivo illecito comune ad entrambe le parti.

Le prestazioni corrispettive aggiuntive richieste al privato inserite in una convenzione urbanistica, quando non esorbitino le finalità della convenzione, sono ammissibili in quanto comunque riconducibili alla funzione pubblicistica propria dell’accordo, ossia di consentire la realizzazione dell’intervento pianificatorio e di urbanizzazione di un’area. In questa prospettiva, le condizioni accessorie non sono predeterminate dalla legge ma lasciate alla libera valutazione delle parti, nell’esercizio della loro autonomia negoziale ex art.1322 cod. civ., soggette al limite della necessaria rispondenza dell’opera alla tipologia prevista dallo strumento urbanistico ed ai parametri della ragionevolezza e della proporzionalità tra l’onere imposto e l’entità e le caratteristiche degli insediamenti.

La convenzione urbanistica, species del più ampio genus delle convenzioni amministrative, ha lo scopo di disciplinare il corretto utilizzo del territorio mediante un modello consensuale che prevede un contenuto obbligatorio, previsto dalla legge e dalle norme urbanistiche attuative, ed un contenuto discrezionale, liberamente esercitabile dalle parti.

La convenzione urbanistica consta necessariamente di un negozio giuridico unico, ma, in concreto, può risultare da una serie di atti negoziali con efficacia obbligatoria e reale, che si integrano a vicenda per causa e contenuto, e che attuano da una parte l'interesse del privato alla definizione di una propria utilità, dall'altra l'interesse dell'Ente locale alla conformazione del territorio con la costruzione di beni e/o infrastrutture a beneficio della collettività (opere di urbanizzazione e/o aree a ciò destinate).

Nelle convenzioni di lottizzazione, l’urbanizzazione delle zone edificabili è un preciso obbligo dell’Autorità pubblica, che solo convenzionalmente è assunto dal lottizzante, a ciò abilitato dalla legge che lo consente, alle precise condizioni cui è subordinata l’approvazione del piano di lottizzazione; che le opere di urbanizzazione siano durevolmente e funzionalmente a carico della collettività, per il tramite dell’Ente pubblico che le acquisisce in proprietà, è dunque una condizione di legge che concretizza per scelta del legislatore un preciso interesse pubblico, non disponibile da parte dell’Ente, ai sensi dell’art. 822 ed 823 cod.civ.

In base ai principi generali che riguardano la conclusione degli accordi tra le amministrazioni ed i soggetti privati, ben può l’autorità urbanistica, nel concordare la disciplina di dettaglio del territorio mediante il piano particolareggiato, mirare anche alla considerazione ed alla salvaguardia delle esigenze abitative delle categorie disagiate: ne consegue che del tutto legittimamente lo schema di convenzione può prevedere ed imporre le misure volte a soddisfare tali esigenze, introducendo una regola di per sé riguardante gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, anche per la realizzazione di alloggi aventi analoghe caratteristiche, pur se da realizzare sulla base di normative e procedure del tutto diverse.

L'autorizzazione comunale alla realizzazione della lottizzazione è subordinata alla stipula di una convenzione che preveda la cessione gratuita al Comune delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

L'acquisizione delle opere di urbanizzazione e delle relative aree è per il Comune obbligatoria quanto lo è la cessione delle stesse per la società lottizzante, poiché detto trasferimento è condizione necessaria perché possa concretamente realizzarsi l'assetto del territorio cui sovrintende l'attività di pianificazione e affinché possano operare le in materia di corretta gestione dei servizi pubblici correlati alle opere di urbanizzazione, la cui titolarità il legislatore espressamente affida all'autorità amministrativa.

L'obbligo, assunto dal privato nella convenzione urbanistica, di realizzare a proprie spese tutte le opere stradali necessarie per assicurare un razionale collegamento della rete viabile esistente e/o futura non può essere esteso fino al punto di accollare all’impresa anche l’obbligo di realizzare, almeno in parte, anche la stessa viabilità futura quale prevista dagli strumenti urbanistici prima e indipendentemente dalla convenzione stessa.

Non può definirsi nulla ex art. 1379 c.c. la clausola della convenzione urbanistica che, nel prevedere che il soggetto che realizza le unità immobiliari debba destinare le stesse a residenza con vincolo venticinquennale da trascrivere nei registri immobiliari per la non variazione della destinazione d’uso e non possa alienarle o locarle a società o enti di qualsiasi genere o a persone che già dispongono di un’abitazione in proprietà, riproduce quanto disposto dalle N.T.A. del P.R.G..

Non è nulla la clausola della convenzione di lottizzazione che subordina il certificato di agibilità alla trascrizione di un atto con cui il lottizzante si impegna a destinare per 25 anni le unità abitative a residenza e a non cederle in proprietà o in locazione a soggetti che già dispongono di un'abitazione in proprietà qualora un tale potere sia attribuito dalle N.T.A. del P.R.G..

In sede di convenzione urbanistica, la P.A. e il privato possono prevedere, in aggiunta agli oneri di urbanizzazione, clausole aggiuntive anche maggiormente onerose per il privato.

La convenzione di lottizzazione non può contenere clausole ostative al trasferimento delle opere in capo all'Ente locale, non potendosi ragionevolmente affermare che il Comune possa sottrarsi all'acquisizione delle aree ove insistono le opere di urbanizzazione.

Mentre le opere di urbanizzazione sono previste espressamente dalla legge, secondo un principio di tipicità, gli standards costituiscono invece una categoria aperta, che si attaglia alle specifiche realtà locali e possono considerarsi anche come un quid pluris rispetto alle infrastrutture di base, pertanto, in linea di principio, non è illegittimo che in una convenzione urbanistica sia previsto che alla realizzazione delle opere di urbanizzazione si accompagni la cessione di aree o la realizzazione di standard da parte del privato.

È legittimo il comportamento del comune che impone al soggetto che sottoscrive la convenzione di lottizzazione la realizzazione di un impianto fognario, anche se la convenzione non preveda espressamente un tale adempimento: l'obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione primaria discende direttamente dalla legge, che assurge di conseguenza ad elemento di integrazione del contenuto contrattuale, secondo la previsione dell’art. 1374 c.c..

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> CONVENZIONE URBANISTICA --> CONTENUTO --> INTERPRETAZIONE

Alle convenzioni urbanistiche sono applicabili le regole ermeneutiche fissate dagli articoli 1362 ss. del codice civile per l’interpretazione dei contratti.

La convenzione urbanistica, malgrado la sua natura di accordo destinato a disciplinare gli obblighi e le facoltà incombenti alle parti pubblica e privata in connessione con l’esercizio di potestà autoritative da parte della prima, non si sottrae ai comuni principi di interpretazione ed esecuzione secondo buona fede (artt. 1366 e 1375 cod. civ.), che si applicano agli atti di natura contrattuale anche quando posti in essere da una amministrazione pubblica per le finalità suindicate.

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