Sviluppi della giurisprudenza di legittimità e CEDU: le occupazioni permanenti di immobili

E)La Corte ha poi escluso con fermezza dalla declaratoria di incostituzionalità, le occupazioni permanenti di immobili, costituenti illecito di diritto comune, perché attuate al di fuori di una procedura ablativa, e quindi in assenza (anche solo giuridica) di una dichiarazione di p.u. (denominate “occupazioni usurpative”).

Ciò in quanto per esse il giudice ordinario a partire dalla metà degli anni 70’ aveva attribuito al proprietario la tutela piena e completa concessa dagli art.2058 e 2043 cod.civ. in tutto e per tutto equiparabile a quella postulata dalla Corte europea; che comprende anzitutto il diritto alla restituzione (ed alla rimessione in pristino stato) del bene, e quindi il risarcimento dei danni che il titolare del diritto dominicale provi di aver subito per effetto dell’occupazione abusiva protrattasi nel tempo.

Ed è solo per effetto della sua scelta di disinteressarsi dell’immobile radicalment... _OMISSIS_ ... di rinunciare a chiederne la restituzione (oltre ai frutti via via perduti), che – al pari di quanto avviene per qualsiasi altro soggetto i cui beni sono stati irrimediabilmente danneggiati – gli è concessa, per completarne la tutela, la facoltà di ottenere in luogo delle misure ripristinatorie, il suo integrale valore venale.

Conclusioni analoghe valgono per quelle occupazioni senza titolo (pur se precedute dalla dichiarazione di p.u.) che si traducono in esercizio illegittimo di fatto di servitù (elettrodotto, condutture idriche e fognarie, gasdotti ecc.), determinando una mera limitazione delle facoltà di godimento dell’immobile da parte del proprietario (Cass.7320/2008).

Ciò perché la Cassazione ha sempre escluso che nella situazione suddetta ricorra l’impossibilità di coesistenza dei due contrapposti diritti del proprietario sul fondo e dell’amministrazione sull’opera pubblica, dato che la serv... _OMISSIS_ ...ne sia il contenuto, postula per la sua stessa funzione, la coesistenza su di un medesimo oggetto, di un diritto di proprietà limitata in capo ad un soggetto e di un diritto reale che limita il primo in capo ad un soggetto diverso: non certo l’assorbimento del primo diritto nel secondo o la riduzione ad unità di essi con la creazione di un regime unitario di appartenenza tale da far qualificare come “nuovo” sul piano giuridico e fisico, il bene che ne costituisce oggetto.

Siffatta esclusione – che non sarà più consentita dall’applicazione a regime dell’art.43 del T.U. – ha consentito alla Corte di mantenere ferma in ciascuna di queste fattispecie l’integrale disciplina predicata dalla giurisprudenza della Corte Edu per le espropriazioni indirette (Cass. 2746/2008; 18239 e 9173/2005): e cioè il riconoscimento al proprietario, non soltanto della facoltà di pretendere la restituzione del fondo libero da pesi e ... _OMISSIS_ ...nche del diritto al risarcimento del danno, sia in relazione ai pregiudizi ed ai detrimenti già sofferti, sia in relazione alla diminuzione di valore che per effetto dell’esercizio della servitù subisca l’immobile; che agli oneri ed alle perdite comunque verificabili nel futuro secondo serie probabilità connesse alla natura del bene e ad altri elementi oggettivi già rilevabili ex art.2043 cod.civ.

F) E proprio con riferimento a detti pregiudizi, fra i quali la CEDU include pacificamente anche il danno morale, una recente decisione della Corte ha compreso il danno ambientale (provocato al fondo residuo), rappresentato dal «vulnus all’ambiente, avente carattere unitario ed immateriale, e comprendente il pregiudizio patrimoniale arrecato ai singoli beni che compongono lo stato dei luoghi, appartenenti ad enti pubblici ed a privati: pregiudizio da inquadrare nella categoria dei c.d. danni-conseguenza» (Cass.10588/2009).

... _OMISSIS_ ...rà, pertanto, da stupirsi se in questa categoria di occupazioni finirà per essere introdotto anche il risarcimento del danno morale, con adeguamento completo alla giurisprudenza della Corte europea.

G) Per queste ragioni la Suprema Corte ha continuato a respingere decisamente (Cass. sez. un. 26732/2007; 2746/2008; 20543/2008) il tentativo della prevalente giurisprudenza amministrativa di estendere la disciplina dell’art.43 del T.U. anche ai progetti per i quali, alla data del 30 giugno 2003, indicata dal successivo art.57 è già intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità (che continuano invece ad essere regolati dalla disciplina previgente).

Quest’ultima normativa, infatti, ha legalizzato il divieto di ingerenza nella proprietà privata predicato da Strasburgo nella fattispecie “usurpativa”, equiparando l’ipotesi di assenza del provvedimento espropriativo a quella di assenza (anche solo giuridica) del prov... _OMISSIS_ ...arativo della p.u. ai fini dell’adozione del provvedimento di acquisizione dell’immobile. E conseguendo dunque il risultato di eliminare, proprio la tutela già apprestata dalle norme del codice civile e condivisa dalla CEDU, in tutti i casi di «utilizzazione di un immobile privato per scopi di interesse pubblico»: rendendo l’art.2058 1° comma cod. civ. («Il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica qualora sia in tutto o in parte possibile»), ora non più applicabile alla p.a. nei casi previsti dall’art.43.

Con l’aberrante conseguenza che anche nell’ipotesi di una qualsiasi attività materiale della P.A. su di un immobile privato, alla stessa è attribuito il privilegio – che prima non possedeva – di acquisirlo tutte le volte che in base ad una propria valutazione lo ritenga opportuno, e senza neppure la necessità di dover svolgere il procedimento espropriativo. E... _OMISSIS_ ...ulteriore per l’utilizzatore di corrispondendogli in cambio esclusivamente il controvalore dell’immobile (comma 6° lett.a) in luogo dell’integrale risarcimento del danno accordato dall’art. 2043 cod.civ.

E’ appena il caso di ricordare che proprio per non aver applicato la tutela piena di cui all’art.2058 cod.civ., la Corte CEDU con la nota sentenza 30 maggio 2000 Belvedere-Alberghiera aveva dato inizio alle serie di condanne contro lo Stato italiano per violazione dell’art.1 del Protocollo n.1 della Convenzione: non certamente perchè mancava allora nell’ordinamento italiano una norma con valore sanante della illegittimità della procedura ablativa, o perché difettasse un’adeguata motivazione a sostegno del rifiuto della restituzione (erano state prospettate esigenze idriche da parte della popolazione di un intero territorio comunale), ma perchè «la decisione del Consiglio di Stato aveva privat... _OMISSIS_ ... della possibilità di ottenere la restituzione del suo terreno....che per essere compatibile con l’art.1 del Protocollo deve essere attuata per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi di diritto internazionale».

Si deve aggiungere, tuttavia, che non è possibile prevedere se e per quanto tempo continuerà ad applicarsi la disciplina suddetta, né se avrà ulteriori sviluppi, perché l’art.34 d.lgs. 80 del 1988, recepito dall’art.7 della legge 205 del 2000 ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia; e pur dopo le parziali declaratorie di incostituzionalità della norma ad opera delle nota sentenza 204 del 2004 e della successiva 191 del 2006 della Corte Costituzionale, tanto le Sezioni Unite de... _OMISSIS_ ... quanto l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato hanno attribuito la cognizione a conoscere le controversie in tema di occupazione tanto espropriativa, quanto usurpativa (tranne casi marginali) al giudice amministrativo.

Il quale, anche dopo il gruppo di sentenze della Corte europea del 2005 che hanno dichiarato incompatibile con l’art.1 Protocollo 1 della Convenzione europea il meccanismo dell’espropriazione indiretta italiana, introdotta non solo da un principio giurisprudenziale, ma anche da norme di legge quale proprio l’art.43 del T.U., ha ritenuto di applicare, in luogo dell’istituto dell’occupazione espropriativa il regime introdotto indistintamente da quest’ultima norma che prevede la c.d. acquisizione sanante a tutti i giudizi pendenti, pur se la dichiarazione di p.u. sia antecedente al 30 giugno 2003: assumendo, come si è detto, che l’art.43 si riferirebbe a tutti i casi di occupazione sine tit... _OMISSIS_ ...elle già sussistenti alla data di entrata in vigore del testo unico, in quanto prevede un ambito di applicazione opposto a quello delle norme che riguardano i «procedimenti in corso» disciplinati dall’art.57 (Cons. St. 6124/2007; 5830/2007).

Pertanto, a nulla vale che tale interpretazione sia stata recentemente smentita dall’art.2 comma 89 della legge 244/2007: in quanto resta il fatto che ove la stessa non sarà modificata, l’ambito di applicazione della sentenza 349 e la stessa occupazione espropriativa sono stati limitati dalla (prevalente) giurisprudenza amministrativa ai soli giudizi pendenti alla data del 10 agosto 2000; mentre per quelli successivi a tale data, pur se aventi ad oggetto radicali trasformazioni inerenti a progetti antecedenti alla data di entrata in vigore del T.U., detto istituto è stato di fatto eliminato dal nostro ordinamento (si ricorda che le decisioni dei giudici amministrativi non sono censurabili... _OMISSIS_ ...ittimità se non per motivi attinenti alla giurisdizione ex art.111,3° comma Costit.).

E resta il risultato che in questi giudizi viene invece applicata la disciplina dell’art.43 dandosi così origine ad una situazione del tutto peculiare, per cui vicende ablative illegittime consumate nello stesso giorno, a seconda che vengano azionate prima o dopo la data del 10 agosto 2000, ricevono una tutela giurisdizionale diversa.

Ma l’ applicazione retroattiva dell’art.43 comporta una tutela diversa anche per il proprietario che ha conservato la titolarità del diritto dominicale in una serie di ingerenze abusive nel suo immobile in cui il giudice ordinario è solito escludere la configurabilità dell’occupazione acquisitiva. Il riferimento, oltrecché all’ ipotesi già esaminata della occupazione c.d. usurpativa (priva della dichiarazione di p.u.), è all’esercizio di fatto, illegittimo di una servitù (el... _OMISSIS_ ...dutture idriche e fognarie, gasdotti ecc.), o ancora alla mera utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico (non comportante la trasformazione in bene demaniale o patrimoniale indisponibile): per ciascuna delle quali si è già visto che la giurisprudenza ordinaria, continua ad attribuirgli – nei giudizi sottoposti in via residuale alla propria giurisdizione – il diritto non soltanto alla reintegrazione in forma specifica (perciò escludendo comunque l’acquisizione coattiva), ma anche ad ottenere il risarcimento del danno integrale ex art.2043 cod.civ.

III) Si è anticipato avanti che l’interpretazione adeguatrice della Corte si è spinta al di là delle problematiche inerenti alla rideterminazione dell’indennizzo di cui alle sentenze 348-349. E fra di esse l’attenzione non poteva non rivolgersi ad uno dei capitoli più travagliati dell’intera materia espropriativa: il termine prescrizionale breve (... _OMISSIS_ ...posto dell’art. 2947 cod.civ., secondo cui il relativo diritto si prescrive «in 5 anni dal giorno in cui il fatto illecito si è verificato»), assegnato dalla nota decisione 1464 del 1983 delle Sezioni Unite al proprietario per richiedere nell’occupazione espropriativa il risarcimento del danno causatogli dall’illecita e definitiva sottrazione dell’immobile; e perciò costituente il punto debole e sicuramente più travagliato dell’istituto, soprattutto in relazione alla data del suo iniziale decorso ravvisata in quella di difficile identificazione (anche per la giurisprudenza) dell’irreversibile trasformazione del bene nell’opera pubblica programmata nella dichiarazione di p.u.

Per cui già nei primi anni della sua applicazione hanno avuto inizio nell’ambito della stessa giurisprudenza i tentativi di correggerne gli effetti pregiudizievoli per il proprietario talvolta ignaro, che qui giova appena ri... _OMISSIS_ ... perché alcuni di essi costituiscono tuttora diritto vivente:
spostamento della decorrenza alla scadenza del periodo di occupazione temporanea ove la radicale trasformazione del fondo si verifichi nell’ambito di esso;
adozione del termine decennale di prescrizione ex art. 2946 cod.civ. (Cass. da 7210/1990 a 10979/1992), rinnegata dalle Sezioni Unite (Cass.12546/1992), dopo il cui intervento si è ritornati al termine breve;