La rivincita della Cassazione sull'occupazione illegittima

Premesse: Corte dir.uomo 8 dicembre 2005 (ric.n. 58858/00) La sentenza resa lo scorso dicembre dalla Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo segna, probabilmente, una delle ultime pagine – ma ragionevolmente non l’ultima, per quanto si andrà dicendo nel prosieguo – nella tormentata storia dell’occupazione illegittima.

Essa, pertanto, merita un esame che non può limitarsi all’osservazione del contenuto motivazionale della decisione del 22 dicembre 2009 che ha doppiato la precedente decisione della Camera adottata in data 20 ottobre 2008 – dopo che erano stati i giudici di quella stessa sezione a chiedere l’intervento preventivo della Grande Camera ai sensi dell’art. 72 § 2, poi recedendo da tale propo... _OMISSIS_ ...ropriazione indiretta all’art. 1 Prot. n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo – d’ora in avanti, breviter, CEDU – e, successivamente, le modalità di quantificazione dell’equo soddisfacimento che pure la Corte ha avuto modo di determinare nelle pronunzia resa ai sensi dell’art. 41 della CEDU.

Fin d’ora può dirsi che l’esame delle decisioni che si sono succedute nella vicenda dell’occupazione illegittima innanzi a Strasburgo è pienamente dimostrativo delle alterne “stagioni” che l’istituto dell’occupazione illegittima ha passato transitando presso le aule della Corte europea dei diritti dell’uomo e del giudice nazionale.

Si tratta, a ben c... _OMISSIS_ ...rano alcuni dei capisaldi della “costruzione” dell’occupazione acquisitiva, inizialmente affatto considerati dalla stessa giurisprudenza della Corte europea – anzi, espressamente ritenuti inconsistenti ai fini di escludere la violazione dell’art.1 Prot.n.1 alla CEDU– ed ora, invece, pienamente riconsiderati dal giudice europeo, anche solo in una prospettiva rivolta a riparametrare – rectius ridurre – il quantum debeatur dovuto dallo Stato italiano in favore del proprietario.

Tali ultime affermazioni, tuttavia, devono essere adeguatamente contestualizzate, all’interno di una vicenda che ha visto la giurisdizione italiana per lunghi anni mantenere un atteggiamento di assoluta chiusura rispetto ai dicta di Strasburgo, per... _OMISSIS_ ...e aveva fortemente ridotto le aspettative del proprietari illecitamente privato della proprietà e, poi, l’introduzione di una disposizione normativa che riportava al valore integrale del bene il quantum allo stesso spettante.

Ma andiamo con ordine e, dunque, cominciamo dalla sentenza resa l’8 dicembre 2005 dalla Corte dei diritti dell’uomo, divenuta definitiva l’8 marzo 2006, poiché saranno proprio alcuni passaggi contenuti in tale decisione a consentire la piena comprensione della decisione resa dalla Grande Camera del dicembre 2009.

Nel caso esaminato dal giudice nazionale si era verificata un’occupazione d’urgenza di un vasto compendio immobiliare per la realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare, sulla b... _OMISSIS_ ...ma di cinque anni in vista della futura espropriazione – decreti rispettivamente adottati l’1 dicembre 1976 ed il 20 maggio ed il 15 giugno 1977.

L’occupazione materiale dei fondi era avvenuta il 28 giugno ed il 22 luglio 1977.

Nel novembre del 1983 i proprietari dell’area avevano proposto un’azione giudiziaria tendente ad ottenere il risarcimento dei danni prodotti dall’occupazione a carico del comune di Nuoro, allegando che l’occupazione dei fondi era divenuta illegale e che i lavori delle opere progettate erano stati terminati senza che si fosse proceduto all’emissione del decreto di espropriazione o al pagamento dell’indennità.

I proprietari reclamavano quindi il risarcimento del danno ... _OMISSIS_ ...quale seguiva un supplemento di consulenza.

Secondo gli esiti della consulenza una parte dei terreni era stata irreversibilmente trasformata nel 1982 mentre per il restante cespite immobiliare l’irreversibile trasformazione doveva ricollegarsi al 1983.

Con sentenza non definitiva resa il 14 luglio 1997 il Tribunale di Nuoro dichiarava che l’occupazione dei terreni, inizialmente autorizzata e legittima, era divenuta illegale a far data dal 1982 e dal 1983 e che i terreni erano stati trasformati illegittimamente per effetto della realizzazione delle opere pubbliche realizzate sulla base del progetto inizialmente approvato.

In quella circostanza il Tribunale dichiarò che conformemente al principio dell’espropriazione indire... _OMISSIS_ ...aveva cessato di essere legale.

Sulla base di tali premesse, il Tribunale procedeva alla liquidazione di un acconto ai proprietari rimettendo la causa sul ruolo per ricalcolare l’importo definitivamente dovuto ai proprietari in seguito all’entrata in vigore della legge n. 662/1996 che, come è noto, aveva equiparato la quantificazione del danno da occupazione acquisitiva all’importo spettante al proprietario colpito da una legittima espropriazione, prevedendo soltanto quale elemento differenziale ed in aggiunta una percentuale del 10 per cento rispetto all’indennizzo espropriativo.

Con la sentenza definitiva emessa il 17 luglio 2003 lo stesso Tribunale confermava la decisione assunta nel luglio 1997 e le somme liquidate agli attori a tit... _OMISSIS_ .... 1 alla CEDU, la Corte dei diritti umani – sent.8 dicembre 2005, cit. – accoglieva la domanda rinviando ad una fase successiva la liquidazione dell’equo soddisfacimento.

Ma quel che qui importa sottolineare è proprio la motivazione addotta dalla Corte per ritenere sussistente la violazione dell’art.1 Prot.n.1 alla CEDU.

La difesa, a quell’epoca ormai divenuta standard – da parte del Governo italiano aveva cercato di sostenere che l’occupazione acquisitiva, fondata su una preesistente dichiarazione di p.u. e su una costruzione giurisprudenziale chiara, precisa e prevedibile – inaugurata dalle Sezioni Unite della Cassazione con la pronunzia n.1464 del 1983 – non era affatto contraria all’art.1 Prot.n.... _OMISSIS_ ...ondizionato alla constatazione dell’illegalità da parte del giudice. In tale prospettiva, il fenomeno dell’espropriazione indiretta tendeva dunque a garantire la prevalenza dell’interesse generale su quello del proprietario in ragione della realizzazione di un’opera rispondente alla pubblica utilità.

E tuttavia, la Corte europea dei diritti dell’uomo, anche in quest’occasione, come già aveva fatto in precedenti altre, non mancava di stigmatizzare la condotta dell’amministrazione pubblica, osservando che proprio il Tribunale di Nuoro, ritenendo i proprietari privati dei loro beni al momento in cui l’occupazione era divenuta illegittima, aveva contributo alla privazione del bene ai sensi del secondo periodo dell’art. 1 Pro... _OMISSIS_ ...LF| Anzi, era l’esame del nuovo Testo Unico espropriazione a confortare i giudici di Strasburgo circa l’incompatibilità del sistema dell’occupazione illegittima con i canoni sovrastatali.

La Corte, in realtà, prendeva atto dell’evoluzione giurisprudenziale che aveva condotto all’elaborazione del principio dell’occupazione acquisitiva senza però cogliervi quei requisiti capaci di giustificare il rispetto del principio di legalità.

Anzi, esaminando la giurisprudenza di legittimità e la successiva introduzione dell’art. 43 t.u. espropriazione vi intravedeva elementi di criticità laddove consente l’acquisizione al patrimonio dell’espropriante in assenza della dichiarazione di p.u..

Secondo la C... _OMISSIS_ ...

Non era dunque ammissibile che il proprietario perdesse la proprietà istantaneamente e dovesse, però, attendere la decisione del giudice che constati l’illegalità perpetrata per effetto dell’irreversibile trasformazione.

Né era tollerabile che l’interessato, rimasto formalmente proprietario, dovesse farsi parte diligente per ottenere dal giudice una decisione attestante l’illegalità prodotta per consentire la realizzazione di un interesse pubblico che costituisce condizione necessaria perché venga dichiarata retroattivamente la privazione della proprietà.

Da qui la conclusione che il meccanismo dell’espropriazione indiretta non era idoneo ad assicurare un sufficiente grado di certezza giuridica –p. 89 sen... _OMISSIS_ ...guere l’originario diritto dominicale ed, anzi, subiva il rischio di un termine di prescrizione – quinquennale – estremamente rigoroso decorrente dall’irreversibile trasformazione che era solo il giudice a determinare attraverso la decisione sollecitata, ancora una volta, non dall’autore dell’illecito, ma dallo stesso proprietario.

Il che è in grado di produrre conseguenze nefaste per il proprietario, vanificando in toto le legittime aspettative di riparazione e consentendo, per contro, all’amministrazione di avvantaggiarsi di un’occupazione arbitraria senza mettere a disposizione del proprietario alcuna indennità – p. 90 sent.cit –.

Anche la sostanziale equiparazione fra indennizzo e risarciment... _OMISSIS_ ...x art.5 bis comma 7 bis l. n. 359/1992 non era in grado né di favorire i principi di buona amministrazione né di scongiurare il ricorso a tale forme di illegalità – p.91 sent.cit. –.

D’altra parte, l’istituto dell’occupazione acquisitiva non era tale da potersi definire strumento prevedibile se, in assenza di un atto formale di espropriazione, l’effettiva acquisizione del bene poteva dirsi avvenuta solo con il passaggio in giudicato della sentenza resa dal Tribunale di Nuovo – e dunque il 17 ottobre 2004 –. In definitiva, l’amministrazione si era appropriata di un bene senza che fosse stata messa a disposizione degli interessati l’indennità relativa al valore del bene che, anzi, in forza di una disposizione norma... _OMISSIS_ ...EDU 21 ottobre 2008 e la quantificazione dell’equo soddisfacimento La decisone sopra ricordata aveva rimesso ad una fase successiva la quantificazione dell’equo soddisfacimento spettante ai proprietari per la perdita della proprietà.

Ed è stata proprio la decisione resa il 21ottobre 2008 a dare il là al nuovo indirizzo poi recepito dalla Grande Camera.

Innanzi al giudice europeo i ricorrenti avevano domandato una somma corrispondente al valore attuale del terreno oggetto della controversia, comprensiva del valore aggiunto rappresentato dalla realizzazione degli immobili costruiti sul loro terreno e dalla quale andava dedotta la somma ottenuta a livello nazionale. I ricorrenti chiedevano il pagamento di una somma pari all’importo dell’i... _OMISSIS_ ... alle giurisdizioni nazionali ed alla Corte europea.

La richiesta dei ricorrenti si fondava sulla giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta (Carbonara e Ventura c. Italia – equa soddisfazione –, ric.n. 24638/94, 11 dicembre 2003 ; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia – equa soddisfazione ­–, ric.n. 31524/96, 30 ottobre 2003).

A sostegno delle pretese, i ricorrenti avevano depositato una relazione peritale nella quale, rispetto ad una superficie totale di 77.808 metri quadrati sulla quale erano stati edificati due edifici, diverse abitazioni ed una palestra per un volume di 149.826 metri cubi, il valore dei terreni al momento della espropriazione (probabilmente individuato sulla base delle indicazioni espresse dalla s... _OMISSIS_ ...F| Nello stesso elaborato peritale era stato indicato che il lucro cessante per i ricorrenti, comprensivo anche del costo di costruzione degli immobili edificati sui terreni, risultava pari ad euro 46.250.000,00.

Nelle sue difese il Governo sosteneva che il valore reale dei terreni era già stato stimato nel corso del procedimento davanti alle giurisdizioni nazionali, sicché i ricorrenti avrebbero dovuto percepire unicamente una somma corrispondente alla differenza tra quel valore e l’ammontare dell’indennità calcolata ai sensi della legge n. 662 del 1996.

Quelle difese ribadivano, ancora, che la sentenza resa dal Tribunale di Nuoro aveva avuto l’effetto di legalizzare la situazione sostituendo l’atto di espropriazione viziato. Da ciò... _OMISSIS_ ...l giudizio nazionale che aveva determinato il trasferimento di proprietà.

Per converso, nessun indennizzo pari all’aumento del valore dei terreni in seguito alla realizzazione delle opere pubbliche né a titolo di risarcimento dell’imposta alla sorgente poteva essere riconosciuto.

Orbene, il giudice di Strasburgo, dopo aver ricordato i principi – più volte espressi – in ordine all’obbligo dello Stato di porre fine alla violazione ed eliminarne le conseguenze in modo tale da ristabilire la situazione precedente, ribadiva che se la natura della violazione permette una restitutio in integrum era onere dello Stato adempiervi, non avendo la Corte né la competenza né la possibilità pratica di realizzarla. Diversamente, se il diritto inte... _OMISSIS_ ...e nel caso concreto l’ingerenza dello Stato era stata illegittima e che da ciò derivava lo status di “vittima” dei ricorrenti, la Corte sosteneva che l’espropriazione indiretta tendeva ad avallare una situazione di fatto scaturente dalle illegittimità commesse dall’amministrazione, permettendo così a quest’ultima di trarre beneficio dalla sua condotta.

Fatte queste premesse, il giudice europeo evidenziava che la propria giurisprudenza in materia di equa soddisfazione in caso di privazione arbitraria della proprietà – caso Papamichalopoulos e altri c. Grecia (articolo 50, série A n. 330–B, §§ 36 e 39); Carbonara e Ventura c. Italia (equa soddisfazione), ric.n. 24638/94, 11 dicembre 2003; Belvedere Alberghiera ... _OMISSIS_ ...36818/97, 4 dicembre 2007 – aveva preso le mosse dai principi elaborati dalla Corte permanente di giustizia internazionale, che nella sua sentenza del 13 settembre 1928 nel caso relativo alla fabbrica di Chorzów, aveva così statuito: «(...) la riparazione deve, per quanto possibile, eliminare tutte le conseguenze dell’atto illegittimo e ristabilire la situazione quale era verosimilmente prima che il provvedimento fosse preso.

Restituzione in natura, o, se questa non fosse possibile, versamento di una somma corrispondente al valore che avrebbe la restituzione in natura ; risarcimento, eventualmente, delle perdite subite e che non sarebbero coperte dalla restituzione in natura o dalla corresponsione di una somma di denaro sostitutiva; tali son... _OMISSIS_ ...ato caso Papamichalopoulos la Corte, facendo applicazione di tale precedente, aveva ingiunto allo Stato greco di versare ai ricorrenti, per il danno ed il lucro cessante a decorrere dalla presa di possesso di questi terreni da parte delle autorità, una somma equivalente al valore attuale dei terreni, accresciuta del valore aggiunto rappresentato dall’esistenza di alcuni edifici che erano stati costruiti dopo l’occupazione.

Proprio in base a tale diritto vivente la Corte aveva riconosciuto ai proprietari colpi...