La rivincita della Cassazione sull'occupazione illegittima

Premesse: Corte dir.uomo 8 dicembre 2005 (ric.n. 58858/00) La sentenza resa lo scorso dicembre dalla Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo segna, probabilmente, una delle ultime pagine – ma ragionevolmente non l’ultima, per quanto si andrà dicendo nel prosieguo – nella tormentata storia dell’occupazione illegittima.

Essa, pertanto, merita un esame che non può limitarsi all’osservazione del contenuto motivazionale della decisione del 22 dicembre 2009 che ha doppiato la precedente decisione della Camera adottata in data 20 ottobre 2008 – dopo che erano stati i giudici di quella stessa sezione a chiedere l’intervento preventivo della Grande Camera ai sensi dell’art. 72 § 2, poi recedendo da tale proposito in seguito all’opposizione dei ricorrenti – ma che va orientato a ricostruire i passaggi espressi dalla Corte europea per acclarare, dapprima, la contrarietà delle cond... _OMISSIS_ ...ropriazione indiretta all’art. 1 Prot. n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo – d’ora in avanti, breviter, CEDU – e, successivamente, le modalità di quantificazione dell’equo soddisfacimento che pure la Corte ha avuto modo di determinare nelle pronunzia resa ai sensi dell’art. 41 della CEDU.

Fin d’ora può dirsi che l’esame delle decisioni che si sono succedute nella vicenda dell’occupazione illegittima innanzi a Strasburgo è pienamente dimostrativo delle alterne “stagioni” che l’istituto dell’occupazione illegittima ha passato transitando presso le aule della Corte europea dei diritti dell’uomo e del giudice nazionale.

Si tratta, a ben considerare, di un andamento che ricorda molto da vicino le alterne vicende subite dall’agire illecito della p.a. innanzi alla Cassazione e che, in definitiva, perviene a conclus... _OMISSIS_ ...rano alcuni dei capisaldi della “costruzione” dell’occupazione acquisitiva, inizialmente affatto considerati dalla stessa giurisprudenza della Corte europea – anzi, espressamente ritenuti inconsistenti ai fini di escludere la violazione dell’art.1 Prot.n.1 alla CEDU– ed ora, invece, pienamente riconsiderati dal giudice europeo, anche solo in una prospettiva rivolta a riparametrare – rectius ridurre – il quantum debeatur dovuto dallo Stato italiano in favore del proprietario.

Tali ultime affermazioni, tuttavia, devono essere adeguatamente contestualizzate, all’interno di una vicenda che ha visto la giurisdizione italiana per lunghi anni mantenere un atteggiamento di assoluta chiusura rispetto ai dicta di Strasburgo, per poi orientarsi in un ben diverso contegno di accoglimento progressivo di quel diritto vivente, fino al punto da determinare prima la declaratoria di incostituzionalità della disposizio... _OMISSIS_ ...e aveva fortemente ridotto le aspettative del proprietari illecitamente privato della proprietà e, poi, l’introduzione di una disposizione normativa che riportava al valore integrale del bene il quantum allo stesso spettante.

Ma andiamo con ordine e, dunque, cominciamo dalla sentenza resa l’8 dicembre 2005 dalla Corte dei diritti dell’uomo, divenuta definitiva l’8 marzo 2006, poiché saranno proprio alcuni passaggi contenuti in tale decisione a consentire la piena comprensione della decisione resa dalla Grande Camera del dicembre 2009.

Nel caso esaminato dal giudice nazionale si era verificata un’occupazione d’urgenza di un vasto compendio immobiliare per la realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare, sulla base di alcuni provvedimenti adottati dalla Cassa per il Mezzogiorno e dalla Giunta regionale della Sardegna, ai quali erano seguiti appunto i decreti di occupazione d’urgenza per ... _OMISSIS_ ...ma di cinque anni in vista della futura espropriazione – decreti rispettivamente adottati l’1 dicembre 1976 ed il 20 maggio ed il 15 giugno 1977.

L’occupazione materiale dei fondi era avvenuta il 28 giugno ed il 22 luglio 1977.

Nel novembre del 1983 i proprietari dell’area avevano proposto un’azione giudiziaria tendente ad ottenere il risarcimento dei danni prodotti dall’occupazione a carico del comune di Nuoro, allegando che l’occupazione dei fondi era divenuta illegale e che i lavori delle opere progettate erano stati terminati senza che si fosse proceduto all’emissione del decreto di espropriazione o al pagamento dell’indennità.

I proprietari reclamavano quindi il risarcimento del danno nella misura pari al valore venale del terreno ed una somma per il mancato godimento delle aree.

Nel corso del procedimento veniva disposta una consulenza tecnica d&rsquo... _OMISSIS_ ...quale seguiva un supplemento di consulenza.

Secondo gli esiti della consulenza una parte dei terreni era stata irreversibilmente trasformata nel 1982 mentre per il restante cespite immobiliare l’irreversibile trasformazione doveva ricollegarsi al 1983.

Con sentenza non definitiva resa il 14 luglio 1997 il Tribunale di Nuoro dichiarava che l’occupazione dei terreni, inizialmente autorizzata e legittima, era divenuta illegale a far data dal 1982 e dal 1983 e che i terreni erano stati trasformati illegittimamente per effetto della realizzazione delle opere pubbliche realizzate sulla base del progetto inizialmente approvato.

In quella circostanza il Tribunale dichiarò che conformemente al principio dell’espropriazione indiretta – occupazione acquisitiva – i proprietari erano stati privati dei loro beni per effetto dell’irreversibile trasformazione delle aree a far data dal momento in cui ... _OMISSIS_ ...aveva cessato di essere legale.

Sulla base di tali premesse, il Tribunale procedeva alla liquidazione di un acconto ai proprietari rimettendo la causa sul ruolo per ricalcolare l’importo definitivamente dovuto ai proprietari in seguito all’entrata in vigore della legge n. 662/1996 che, come è noto, aveva equiparato la quantificazione del danno da occupazione acquisitiva all’importo spettante al proprietario colpito da una legittima espropriazione, prevedendo soltanto quale elemento differenziale ed in aggiunta una percentuale del 10 per cento rispetto all’indennizzo espropriativo.

Con la sentenza definitiva emessa il 17 luglio 2003 lo stesso Tribunale confermava la decisione assunta nel luglio 1997 e le somme liquidate agli attori a titolo di acconto. Sentenza che passava in giudicato il 17 ottobre 2004.

Promosso innanzi alla Corte di Strasburgo ricorso contro lo Stato italiano per violazione dell&rsquo... _OMISSIS_ .... 1 alla CEDU, la Corte dei diritti umani – sent.8 dicembre 2005, cit. – accoglieva la domanda rinviando ad una fase successiva la liquidazione dell’equo soddisfacimento.

Ma quel che qui importa sottolineare è proprio la motivazione addotta dalla Corte per ritenere sussistente la violazione dell’art.1 Prot.n.1 alla CEDU.

La difesa, a quell’epoca ormai divenuta standard – da parte del Governo italiano aveva cercato di sostenere che l’occupazione acquisitiva, fondata su una preesistente dichiarazione di p.u. e su una costruzione giurisprudenziale chiara, precisa e prevedibile – inaugurata dalle Sezioni Unite della Cassazione con la pronunzia n.1464 del 1983 – non era affatto contraria all’art.1 Prot.n.1 alla CEDU proprio perché riposava su una dichiarazione di p.u., come del resto aveva già riconosciuto la Corte di Strasburgo nel caso Zubani c.Italia, e perché il trasferimento della ... _OMISSIS_ ...ondizionato alla constatazione dell’illegalità da parte del giudice. In tale prospettiva, il fenomeno dell’espropriazione indiretta tendeva dunque a garantire la prevalenza dell’interesse generale su quello del proprietario in ragione della realizzazione di un’opera rispondente alla pubblica utilità.

E tuttavia, la Corte europea dei diritti dell’uomo, anche in quest’occasione, come già aveva fatto in precedenti altre, non mancava di stigmatizzare la condotta dell’amministrazione pubblica, osservando che proprio il Tribunale di Nuoro, ritenendo i proprietari privati dei loro beni al momento in cui l’occupazione era divenuta illegittima, aveva contributo alla privazione del bene ai sensi del secondo periodo dell’art. 1 Prot. n. 1 alla CEDU

La Corte passava in rassegna gli argomenti difensivi del Governo italiano, senza scorgervi significative novità rispetto a quelli precedentemente esamin... _OMISSIS_ ...LF| Anzi, era l’esame del nuovo Testo Unico espropriazione a confortare i giudici di Strasburgo circa l’incompatibilità del sistema dell’occupazione illegittima con i canoni sovrastatali.

La Corte, in realtà, prendeva atto dell’evoluzione giurisprudenziale che aveva condotto all’elaborazione del principio dell’occupazione acquisitiva senza però cogliervi quei requisiti capaci di giustificare il rispetto del principio di legalità.

Anzi, esaminando la giurisprudenza di legittimità e la successiva introduzione dell’art. 43 t.u. espropriazione vi intravedeva elementi di criticità laddove consente l’acquisizione al patrimonio dell’espropriante in assenza della dichiarazione di p.u..

Secondo la Corte, infatti, la possibilità conferita al giudice di impedire la restituzione del bene trasformato anche in assenza di dichiarazione di p.u. poteva dare luogo a risultati imprevedibil... _OMISSIS_ ...

Non era dunque ammissibile che il proprietario perdesse la proprietà istantaneamente e dovesse, però, attendere la decisione del giudice che constati l’illegalità perpetrata per effetto dell’irreversibile trasformazione.

Né era tollerabile che l’interessato, rimasto formalmente proprietario, dovesse farsi parte diligente per ottenere dal giudice una decisione attestante l’illegalità prodotta per consentire la realizzazione di un interesse pubblico che costituisce condizione necessaria perché venga dichiarata retroattivamente la privazione della proprietà.

Da qui la conclusione che il meccanismo dell’espropriazione indiretta non era idoneo ad assicurare un sufficiente grado di certezza giuridica –p. 89 sent. cit. –.

Peraltro, il proprietario non veniva messo in condizione di disporre di alcun indennizzo prima della trasformazione del bene al quale viene attribuita la... _OMISSIS_ ...guere l’originario diritto dominicale ed, anzi, subiva il rischio di un termine di prescrizione – quinquennale – estremamente rigoroso decorrente dall’irreversibile trasformazione che era solo il giudice a determinare attraverso la decisione sollecitata, ancora una volta, non dall’autore dell’illecito, ma dallo stesso proprietario.

Il che è in grado di produrre conseguenze nefaste per il proprietario, vanificando in toto le legittime aspettative di riparazione e consentendo, per contro, all’amministrazione di avvantaggiarsi di un’occupazione arbitraria senza mettere a disposizione del proprietario alcuna indennità – p. 90 sent.cit –.

Anche la sostanziale equiparazione fra indennizzo e risarcimento che la legge n. 662/1996 aveva prodotta veniva stigmatizzata dal giudice europeo, osservandosi che il dieci per cento in più che il proprietario poteva ottenere nei casi di occupazion... _OMISSIS_ ...x art.5 bis comma 7 bis l. n. 359/1992 non era in grado né di favorire i principi di buona amministrazione né di scongiurare il ricorso a tale forme di illegalità – p.91 sent.cit. –.

D’altra parte, l’istituto dell’occupazione acquisitiva non era tale da potersi definire strumento prevedibile se, in assenza di un atto formale di espropriazione, l’effettiva acquisizione del bene poteva dirsi avvenuta solo con il passaggio in giudicato della sentenza resa dal Tribunale di Nuovo – e dunque il 17 ottobre 2004 –. In definitiva, l’amministrazione si era appropriata di un bene senza che fosse stata messa a disposizione degli interessati l’indennità relativa al valore del bene che, anzi, in forza di una disposizione normativa avente efficacia retroattiva, non era mai stato riconosciuto in forma integrale.

Il che rendeva la vicenda accaduta palesemente contraria al principio di legalità.
... _OMISSIS_ ...EDU 21 ottobre 2008 e la quantificazione dell’equo soddisfacimento La decisone sopra ricordata aveva rimesso ad una fase successiva la quantificazione dell’equo soddisfacimento spettante ai proprietari per la perdita della proprietà.

Ed è stata proprio la decisione resa il 21ottobre 2008 a dare il là al nuovo indirizzo poi recepito dalla Grande Camera.

Innanzi al giudice europeo i ricorrenti avevano domandato una somma corrispondente al valore attuale del terreno oggetto della controversia, comprensiva del valore aggiunto rappresentato dalla realizzazione degli immobili costruiti sul loro terreno e dalla quale...