Sviluppi della giurisprudenza di legittimità e CEDU: le occupazioni permanenti di immobili

E)La Corte ha poi escluso con fermezza dalla declaratoria di incostituzionalità, le occupazioni permanenti di immobili, costituenti illecito di diritto comune, perché attuate al di fuori di una procedura ablativa, e quindi in assenza (anche solo giuridica) di una dichiarazione di p.u. (denominate “occupazioni usurpative”).

Ciò in quanto per esse il giudice ordinario a partire dalla metà degli anni 70’ aveva attribuito al proprietario la tutela piena e completa concessa dagli art.2058 e 2043 cod.civ. in tutto e per tutto equiparabile a quella postulata dalla Corte europea; che comprende anzitutto il diritto alla restituzione (ed alla rimessione in pristino stato) del bene, e quindi il risarcimento dei danni che il titolare del diritto domi... _OMISSIS_ ... aver subito per effetto dell’occupazione abusiva protrattasi nel tempo.

Ed è solo per effetto della sua scelta di disinteressarsi dell’immobile radicalmente trasformato e di rinunciare a chiederne la restituzione (oltre ai frutti via via perduti), che – al pari di quanto avviene per qualsiasi altro soggetto i cui beni sono stati irrimediabilmente danneggiati – gli è concessa, per completarne la tutela, la facoltà di ottenere in luogo delle misure ripristinatorie, il suo integrale valore venale.

Conclusioni analoghe valgono per quelle occupazioni senza titolo (pur se precedute dalla dichiarazione di p.u.) che si traducono in esercizio illegittimo di fatto di servitù (elettrodotto, condutture idriche e fognarie, gasdot... _OMISSIS_ ...minando una mera limitazione delle facoltà di godimento dell’immobile da parte del proprietario (Cass.7320/2008).

Ciò perché la Cassazione ha sempre escluso che nella situazione suddetta ricorra l’impossibilità di coesistenza dei due contrapposti diritti del proprietario sul fondo e dell’amministrazione sull’opera pubblica, dato che la servitù, quale che ne sia il contenuto, postula per la sua stessa funzione, la coesistenza su di un medesimo oggetto, di un diritto di proprietà limitata in capo ad un soggetto e di un diritto reale che limita il primo in capo ad un soggetto diverso: non certo l’assorbimento del primo diritto nel secondo o la riduzione ad unità di essi con la creazione di un regime unitario di appartenenza tale... _OMISSIS_ ...care come “nuovo” sul piano giuridico e fisico, il bene che ne costituisce oggetto.

Siffatta esclusione – che non sarà più consentita dall’applicazione a regime dell’art.43 del T.U. – ha consentito alla Corte di mantenere ferma in ciascuna di queste fattispecie l’integrale disciplina predicata dalla giurisprudenza della Corte Edu per le espropriazioni indirette (Cass. 2746/2008; 18239 e 9173/2005): e cioè il riconoscimento al proprietario, non soltanto della facoltà di pretendere la restituzione del fondo libero da pesi e manufatti, ma anche del diritto al risarcimento del danno, sia in relazione ai pregiudizi ed ai detrimenti già sofferti, sia in relazione alla diminuzione di valore che per effetto dell’eserciz... _OMISSIS_ ...ù subisca l’immobile; che agli oneri ed alle perdite comunque verificabili nel futuro secondo serie probabilità connesse alla natura del bene e ad altri elementi oggettivi già rilevabili ex art.2043 cod.civ.

F) E proprio con riferimento a detti pregiudizi, fra i quali la CEDU include pacificamente anche il danno morale, una recente decisione della Corte ha compreso il danno ambientale (provocato al fondo residuo), rappresentato dal «vulnus all’ambiente, avente carattere unitario ed immateriale, e comprendente il pregiudizio patrimoniale arrecato ai singoli beni che compongono lo stato dei luoghi, appartenenti ad enti pubblici ed a privati: pregiudizio da inquadrare nella categoria dei c.d. danni-conseguenza» (Cass.10588/2009).

... _OMISSIS_ ...rà, pertanto, da stupirsi se in questa categoria di occupazioni finirà per essere introdotto anche il risarcimento del danno morale, con adeguamento completo alla giurisprudenza della Corte europea.

G) Per queste ragioni la Suprema Corte ha continuato a respingere decisamente (Cass. sez. un. 26732/2007; 2746/2008; 20543/2008) il tentativo della prevalente giurisprudenza amministrativa di estendere la disciplina dell’art.43 del T.U. anche ai progetti per i quali, alla data del 30 giugno 2003, indicata dal successivo art.57 è già intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità (che continuano invece ad essere regolati dalla disciplina previgente).

Quest’ultima normativa, infatti, ha legalizzato il divieto di ingerenza nella propriet... _OMISSIS_ ...cato da Strasburgo nella fattispecie “usurpativa”, equiparando l’ipotesi di assenza del provvedimento espropriativo a quella di assenza (anche solo giuridica) del provvedimento dichiarativo della p.u. ai fini dell’adozione del provvedimento di acquisizione dell’immobile. E conseguendo dunque il risultato di eliminare, proprio la tutela già apprestata dalle norme del codice civile e condivisa dalla CEDU, in tutti i casi di «utilizzazione di un immobile privato per scopi di interesse pubblico»: rendendo l’art.2058 1° comma cod. civ. («Il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica qualora sia in tutto o in parte possibile»), ora non più applicabile alla p.a. nei casi previsti dall’art.43.|... _OMISSIS_ ...Con l’aberrante conseguenza che anche nell’ipotesi di una qualsiasi attività materiale della P.A. su di un immobile privato, alla stessa è attribuito il privilegio – che prima non possedeva – di acquisirlo tutte le volte che in base ad una propria valutazione lo ritenga opportuno, e senza neppure la necessità di dover svolgere il procedimento espropriativo. Ed il vantaggio ulteriore per l’utilizzatore di corrispondendogli in cambio esclusivamente il controvalore dell’immobile (comma 6° lett.a) in luogo dell’integrale risarcimento del danno accordato dall’art. 2043 cod.civ.

E’ appena il caso di ricordare che proprio per non aver applicato la tutela piena di cui all’art.2058 cod.civ., la Corte CEDU ... _OMISSIS_ ...tenza 30 maggio 2000 Belvedere-Alberghiera aveva dato inizio alle serie di condanne contro lo Stato italiano per violazione dell’art.1 del Protocollo n.1 della Convenzione: non certamente perchè mancava allora nell’ordinamento italiano una norma con valore sanante della illegittimità della procedura ablativa, o perché difettasse un’adeguata motivazione a sostegno del rifiuto della restituzione (erano state prospettate esigenze idriche da parte della popolazione di un intero territorio comunale), ma perchè «la decisione del Consiglio di Stato aveva privato la ricorrente della possibilità di ottenere la restituzione del suo terreno....che per essere compatibile con l’art.1 del Protocollo deve essere attuata per causa di pubblica utilità e nelle c... _OMISSIS_ ...ste dalla legge e dai principi di diritto internazionale».

Si deve aggiungere, tuttavia, che non è possibile prevedere se e per quanto tempo continuerà ad applicarsi la disciplina suddetta, né se avrà ulteriori sviluppi, perché l’art.34 d.lgs. 80 del 1988, recepito dall’art.7 della legge 205 del 2000 ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportame...


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Autore

Salvago, Salvatore

già Presidente della Prima Sezione della Suprema Corte di Cassazione