Sviluppi della giurisprudenza di legittimità e CEDU: le occupazioni permanenti di immobili

E)La Corte ha poi escluso con fermezza dalla declaratoria di incostituzionalità, le occupazioni permanenti di immobili, costituenti illecito di diritto comune, perché attuate al di fuori di una procedura ablativa, e quindi in assenza (anche solo giuridica) di una dichiarazione di p.u. (denominate “occupazioni usurpative”).

Ciò in quanto per esse il giudice ordinario a partire dalla metà degli anni 70’ aveva attribuito al proprietario la tutela piena e completa concessa dagli art.2058 e 2043 cod.civ. in tutto e per tutto equiparabile a quella postulata dalla Corte europea; che comprende anzitutto il diritto alla restituzione (ed alla rimessione in pristino stato) del bene, e quindi il risarcimento dei danni che il titolare del diritto dominicale provi di... _OMISSIS_ ... di rinunciare a chiederne la restituzione (oltre ai frutti via via perduti), che – al pari di quanto avviene per qualsiasi altro soggetto i cui beni sono stati irrimediabilmente danneggiati – gli è concessa, per completarne la tutela, la facoltà di ottenere in luogo delle misure ripristinatorie, il suo integrale valore venale.

Conclusioni analoghe valgono per quelle occupazioni senza titolo (pur se precedute dalla dichiarazione di p.u.) che si traducono in esercizio illegittimo di fatto di servitù (elettrodotto, condutture idriche e fognarie, gasdotti ecc.), determinando una mera limitazione delle facoltà di godimento dell’immobile da parte del proprietario (Cass.7320/2008).

Ciò perché la Cassazione ha sempre escluso che nella situazione... _OMISSIS_ ...ne sia il contenuto, postula per la sua stessa funzione, la coesistenza su di un medesimo oggetto, di un diritto di proprietà limitata in capo ad un soggetto e di un diritto reale che limita il primo in capo ad un soggetto diverso: non certo l’assorbimento del primo diritto nel secondo o la riduzione ad unità di essi con la creazione di un regime unitario di appartenenza tale da far qualificare come “nuovo” sul piano giuridico e fisico, il bene che ne costituisce oggetto.

Siffatta esclusione – che non sarà più consentita dall’applicazione a regime dell’art.43 del T.U. – ha consentito alla Corte di mantenere ferma in ciascuna di queste fattispecie l’integrale disciplina predicata dalla giurisprudenza della Corte Edu per le espr... _OMISSIS_ ...nche del diritto al risarcimento del danno, sia in relazione ai pregiudizi ed ai detrimenti già sofferti, sia in relazione alla diminuzione di valore che per effetto dell’esercizio della servitù subisca l’immobile; che agli oneri ed alle perdite comunque verificabili nel futuro secondo serie probabilità connesse alla natura del bene e ad altri elementi oggettivi già rilevabili ex art.2043 cod.civ.

F) E proprio con riferimento a detti pregiudizi, fra i quali la CEDU include pacificamente anche il danno morale, una recente decisione della Corte ha compreso il danno ambientale (provocato al fondo residuo), rappresentato dal «vulnus all’ambiente, avente carattere unitario ed immateriale, e comprendente il pregiudizio patrimoniale arrecato ai singoli beni... _OMISSIS_ ...rà, pertanto, da stupirsi se in questa categoria di occupazioni finirà per essere introdotto anche il risarcimento del danno morale, con adeguamento completo alla giurisprudenza della Corte europea.

G) Per queste ragioni la Suprema Corte ha continuato a respingere decisamente (Cass. sez. un. 26732/2007; 2746/2008; 20543/2008) il tentativo della prevalente giurisprudenza amministrativa di estendere la disciplina dell’art.43 del T.U. anche ai progetti per i quali, alla data del 30 giugno 2003, indicata dal successivo art.57 è già intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità (che continuano invece ad essere regolati dalla disciplina previgente).

Quest’ultima normativa, infatti, ha legalizzato il divieto di ingerenza nella proprietà privata predi... _OMISSIS_ ...arativo della p.u. ai fini dell’adozione del provvedimento di acquisizione dell’immobile. E conseguendo dunque il risultato di eliminare, proprio la tutela già apprestata dalle norme del codice civile e condivisa dalla CEDU, in tutti i casi di «utilizzazione di un immobile privato per scopi di interesse pubblico»: rendendo l’art.2058 1° comma cod. civ. («Il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica qualora sia in tutto o in parte possibile»), ora non più applicabile alla p.a. nei casi previsti dall’art.43.

Con l’aberrante conseguenza che anche nell’ipotesi di una qualsiasi attività materiale della P.A. su di un immobile privato, alla stessa è attribuito il privilegio – che prima non po... _OMISSIS_ ...ulteriore per l’utilizzatore di corrispondendogli in cambio esclusivamente il controvalore dell’immobile (comma 6° lett.a) in luogo dell’integrale risarcimento del danno accordato dall’art. 2043 cod.civ.

E’ appena il caso di ricordare che proprio per non aver applicato la tutela piena di cui all’art.2058 cod.civ., la Corte CEDU con la nota sentenza 30 maggio 2000 Belvedere-Alberghiera aveva dato inizio alle serie di condanne contro lo Stato italiano per violazione dell’art.1 del Protocollo n.1 della Convenzione: non certamente perchè mancava allora nell’ordinamento italiano una norma con valore sanante della illegittimità della procedura ablativa, o perché difettasse un’adeguata motivazione a sostegno del rifiuto del... _OMISSIS_ ... della possibilità di ottenere la restituzione del suo terreno....che per essere compatibile con l’art.1 del Protocollo deve essere attuata per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi di diritto internazionale».

Si deve aggiungere, tuttavia, che non è possibile prevedere se e per quanto tempo continuerà ad applicarsi la disciplina suddetta, né se avrà ulteriori sviluppi, perché l’art.34 d.lgs. 80 del 1988, recepito dall’art.7 della legge 205 del 2000 ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia; e pur dopo l... _OMISSIS_ ... quanto l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato hanno attribuito la cognizione a conoscere le controversie in tema di occupazione tanto espropriativa, quanto usurpativa (tranne casi marginali) al giudice amministrativo.

Il quale, anche dopo il gruppo di sentenze della Corte europea del 2005 che hanno dichiarato incompatibile con l’art.1 Protocollo 1 della Convenzione europea il meccanismo dell’espropriazione indiretta italiana, introdotta non solo da un principio giurisprudenziale, ma anche da norme di legge quale proprio l’art.43 del T.U., ha ritenuto di applicare, in luogo dell’istituto dell’occupazione espropriativa il regime introdotto indistintamente da quest’ultima norma che prevede la c.d. acquisizione sanante a tutti i ... _OMISSIS_ ...elle già sussistenti alla data di entrata in vigore del testo unico, in quanto prevede un ambito di applicazione opposto a quello delle norme che riguardano i «procedimenti in corso» disciplinati dall’art.57 (Cons. St. 6124/2007; 5830/2007).

Pertanto, a nulla vale che tale interpretazione sia stata recentemente smentita dall’art.2 comma 89 della legge 244/2007: in quanto resta il fatto che ove la stessa non sarà modificata, l’ambito di applicazione della sentenza 349 e la stessa occupazione espropriativa sono stati limitati dalla (prevalente) giurisprudenza amministrativa ai soli giudizi pendenti alla data del 10 agosto 2000; mentre per quelli successivi a tale data, pur se aventi ad oggetto radicali trasformazioni inerenti a progetti anteceden... _OMISSIS_ ...ittimità se non per motivi attinenti alla giurisdizione ex art.111,3° comma Costit.).

E resta il risultato che in questi giudizi viene invece applicata la disciplina dell’art.43 dandosi così origine ad una situazione del tutto peculiare, per cui vicende ablative illegittime consumate nello stesso giorno, a seconda che vengano azionate prima o dopo la data del 10 agosto 2000, ricevono una tutela giurisdizionale diversa.

Ma l’ applicazione retroattiva dell’art.43 comporta una tutela diversa anche per il proprietario che ha conservato la titolarità del diritto dominicale in una serie di ingerenze abusive nel suo immobile in cui il giudice ordinario è solito escludere la configurabilità dell’occupazione acquisitiva. Il rifer... _OMISSIS_ ...dutture idriche e fognarie, gasdotti ecc.), o ancora alla mera utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico (non comportante la trasformazione in bene demaniale o patrimoniale indisponibile): per ciascuna delle quali si è già visto che la giurisprudenza ordinaria, continua ad attribuirgli – nei giudizi sottoposti in via residuale alla propria giurisdizione – il diritto non soltanto alla reintegrazione in forma specifica (perciò escludendo comunque l’acquisizione coattiva), ma anche ad ottenere il risarcimento del danno integrale ex art.2043 cod.civ.

III) Si è anticipato avanti che l’interpretazione adeguatrice della Corte si è spinta al di là delle problematiche inerenti alla rideterminazione dell’indennizzo di cui alle se... _OMISSIS_ ...posto dell’art. 2947 cod.civ., secondo cui il relativo diritto si prescrive «in 5 anni dal giorno in cui il fatto illecito si è verificato»), assegnato dalla nota decisione 1464 del 1983 delle Sezioni Unite al proprietario per richiedere nell’occupazione espropriativa il risarcimento del danno causatogli dall’illecita e definitiva sottrazione dell’immobile; e perciò costituente il punto debole e sicuramente più travagliato dell’istituto, soprattutto in relazione alla data del suo iniziale decorso ravvisata in quella di difficile identificazione (anche per la giurisprudenza) dell’irreversibile trasformazione del bene nell’opera pubblica programmata nella dichiarazione di p.u.

Per cui già nei primi anni della sua applicaz... _OMISSIS_ ... perché alcuni di essi costituiscono tuttora diritto vivente:
spostamento della decorrenza alla scadenza del periodo di occupazione temporanea ove la radicale trasformazione del fondo si verifichi nell’ambito di esso;
adozione del termine decennale di prescrizione ex art. 2946 cod.civ. (Cass. da 7210/1990 a 10979/1992), rinnegata dalle Sezioni Unite (Cass.12546/1992), dopo il cui intervento si è ritornati al termine breve;
spostamento della decorrenza alla data del passaggio in giudicato della sentenza del giudice amministrativo, ove quest’ultimo, adito dal proprietario, abbia annullato il decreto di occupazione temporanea e/o quello di espropriazione (Cass. sez. un. 483/1999 e succ.);
spostamento della decorrenza... _OMISSIS_ ...restituiti perchè divenuti oggetto, da parte di altra (o della stessa) amministrazione, di una seconda espropriazione attuata tramite occupazione acquisitiva;
e) interruzione della prescrizione in presenza di atti dell’amministrazione espropriante che sono rivolti ad offrire, liquidare e depositare l’indennità di espropriazione ex art.12 della legge 865/1971 (sia essa provvisoria che definitiva) semprecché l’irreversibile trasformazione del fondo si sia consumata, e l’eventuale riconoscimento di un indennizzo, non può che avere per oggetto lo specifico diritto al risarcimento del danno da occupazione espropriativa.
Malgrado questi correttivi, tale sistema della prescrizione dell’azione risarcitoria non ha superato il vaglio della C... _OMISSIS_ ...a Convenzione, rilevando che con essa il proprietario acquista consapevolezza dell’espropriazione illegittima soltanto attraverso l’esito dell’azione giudiziaria proposta: allorché il più delle volte dunque, è ampiamente decorso il termine prescrizionale loro concesso per conseguire il controvalore del bene perduto. E che la stessa violava il principio di legalità il quale significa «esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili»: privando gli interessati di una protezione efficace dei loro diritti.

A) L’occasione per risistemare anche la decorrenza della prescrizione è stata offerta proprio dall’invito da parte delle sentenze 348 e 349, al giudice nazionale che ritenga la norma interna co... _OMISSIS_ ...o;individuazione del dies a quo decorre la prescrizione del relativo credito in coincidenza con il momento dell’irreversibile trasformazione dell’immobile è il portato di una mera interpretazione giurisprudenziale: certamente coerente con la natura di illecito istantaneo attribuita all’occupazione espropriativa, ma assai poco rispondente ai principi di chiarezza, consapevolezza e legalità che devono porre il privato interessato da occupazioni illegittime della p.a., in condizioni di reagire giudizialmente agli abusi ricevuti.

Per cui la Corte, in una fattispecie quasi identica a quella che aveva costituito oggetto della sentenza Carbonara, in cui l’occupazione acquisitiva si era verificata nel corso dell’anno 1975 e la prescrizione del credito... _OMISSIS_ ...ricordando l’obbligo del giudice nazionale di applicarne (ove possibile) i principi, ha recepito e ripetuto il ragionamento della menzionata pronuncia della CEDU sulla necessità di norme di diritto interno sufficientemente accessibili chiare e prevedibili; le quali escludevano il decorso della prescrizione in un contesto temporale in cui non era ancora emersa la giurisprudenza sull’illecito istantaneo (e sulla stessa occupazione espropriativa) e non era perciò «normativamente percepibile la decorrenza della stessa» (Cass. 22407/2008); che nel caso concreto è stata negata, in tal modo modificandosi una giurisprudenza più che ventennale per la quale, invece, ciò che rilevava era esclusivamente l’avvenuta radicale trasformazione dell’immobile, quale che ne fosse stata l’epoca ed i principi giurisprudenziali in essa essa vigenti.