Sviluppi della giurisprudenza di legittimità e CEDU: occupazione appropriativa e trasformazione del fondo

La coeva Cass. 20543/2008 (deliberata immediatamente dopo e seguita da altre conformi) ha quindi esaminato l’ipotesi in cui il termine di prescrizione breve sarebbe inutilmente spirato nel 1984: allorquando, dunque, era già stata emessa da circa un anno la fondamentale decisione 1464/1983 della Corte di Cassazione ed il carattere istantaneo con effetti permanenti dell’illecita appropriazione era stato imposto dalle Sezioni Unite, intervenute proprio per dirimere il conflitto che si era sviluppato in quegli anni sulla natura dell’illecito suddetto.

Questa volta non bastava, dunque, invocare la situazione del tutto analoga, a quella cui ha avuto riguardo la sentenza CEDU “Carbonara e Ventura”, ma occorreva evidenziare il radicale mutamento di giur... _OMISSIS_ ...e in contrasto con il sistema interno. Per cui la Corte di legittimità ha dato atto che le oscillazioni giurisprudenziali avevano creato in passato disorientamenti in ordine alla natura dell’istituto: particolarmente sul carattere permanente o istantaneo dell’illecito,e sui riflessi in tema di prescrizione del diritto;e che ciò appariva contrario al principio di legalità evidenziato dalla Corte Europea che «esige la esistenza di norme sufficientemente accessibili,precise e prevedibili».

Da qui la singolare iniziativa di coniugare detti principi con quelli enunciati dalle pronunce delle Sezioni Unite del 2003 che avevano ritenuto l’occupazione appropriativa delineata con sufficiente chiarezza in seguito alla loro pronuncia 1464/1983;ma di do... _OMISSIS_ ...mità,era stato avallato da una legge ed era divenuto perciò conforme ai principi di chiarezza e di legalità richiesti dall’art.42 Costit.: ravvisandolo nell’entrata in vigore dell’art.3 della legge 458 del 1988,che anche secondo la successiva giurisprudenza della Corte Costituzionale ha costituito l’innegabile riconoscimento legislativo dell’istituto,fino ad allora invece ricavato dalla combinazione di disposizioni settoriali e di principi generali dell’ordinamento giuridico.

Con la conseguenza che, quale che sia l’epoca della radicale trasformazione del fondo, la decorrenza del termine suddetto può avere inizio soltanto dalla data del 3 novembre 1988 (di entrata in vigore della legge 458); e maturare non prima del 3 novembre 1993 ... _OMISSIS_ ... che cioè, non potendo la prescrizione decorrere nel periodo suddetto, diviene irrilevante distinguere se l’occupazione acquisitiva si sia verificata nel corso del periodo di occupazione temporanea o in mancanza del relativo decreto; o ancora per avere il giudice amministrativo annullato il decreto di esproprio.

O infine per essere scaduti i termini di efficacia della dichiarazione di p.u. di cui all’art.13 della legge 2359 del 1865, comportando l’invalidità derivata dei provvedimenti ablativi che su di essa si fondavano. In quanto, quale che sia l’evento genetico dell’illegittima ed irreversibile appropriazione fra queste categorie, sono venute meno le relative regole per il periodo antecedente al 3 novembre 1988 e sostituite dal nuovo ed unic... _OMISSIS_ ...nel capitolo prescrizione con riguardo proprio alla fattispecie che più si avvicinava già ai parametri della CEDU, costituita dal provvedimento espropriativo successivamente annullato dal giudice amministrativo, comportante il ripristino del diritto di proprietà nella situazione giuridica antecedente all’atto annullato; e quindi il verificarsi dell’occupazione espropriativa ove nelle more l’immobile fosse stato radicalmente trasformato dall’opera pubblica.

Le note sentenze 500 e 501/1999 delle Sezioni Unite avevano, infatti, affermato la risarcibilità degli interessi legittimi, quante volte risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e colpevole della p.a., l’interesse al bene in relazione al quale si correla l’interesse legi... _OMISSIS_ ...one la cognizione al giudice ordinario: cognizione che gli art.35 d.lgs. 80 del 1998 e 7 legge 205 del 2000 hanno trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo cui in definitiva il proprietario può chiedere
la sola tutela demolitoria;
la sola tutela risarcitoria (comportante la disapplicazione del provvedimento amministrativo illegittimo);
entrambe le tutele.
Pertanto, dopo il susseguirsi di questi eventi non sarebbe stato più possibile, né coerente sostenere la necessità dell’annullamento del decreto di esproprio per consentire al proprietario di esperire la (seconda) tutela risarcitoria contro l’illegittima espropriazione, e conseguentemente mantenere la regola relativa alla decorrenza della relat... _OMISSIS_ ...vo regime processuale ha tratto ulteriori ragioni di tutela del proprietario creditore dell’indennizzo risarcitorio: una volta riconosciuto, infatti, che la lesione dell’interesse protetto obbliga l’amministrazione al risarcimento del danno (costruito quale diritto primario ed autonomo) quale che sia la natura dell’interesse suddetto (interesse legittimo oppositivo, o diritto soggettivo pieno), e più non richiedendosi la preventiva impugnazione del provvedimento ablativo, ove il proprietario la proponga «quale (male-inteso) prodromo alla condanna al risarcimento per la lesione del diritto di proprietà» la stessa deve ritenersi «comunque idonea a interrompere la prescrizione dell’azione di risarcimento, ed il relativo decorso rimane sospeso ... _OMISSIS_ ... il diritto di credito residuatogli a seguito della perdita irreversibile dell’immobile;o che la domanda sia antecedente all’istituzione della giurisdizione esclusiva: perché in ognuno di questi i casi – ed a maggior ragione nell’ipotesi in cui chieda il risarcimento del danno, egli “dimostra la volontà di reagire all’azione amministrativa, reputata illegittima: optando per una soddisfazione per equivalente (anziché per la restituzione)” e rivelando a posteriori di rimanere indifferente al consolidarsi della situazione sostanziale (l’occupazione appropriativa) determinatasi in attuazione del provvedimento illegittimo».

IV) Il maggior numero delle decisioni ha avuto per oggetto l’indennità di espropriazione nei giudi... _OMISSIS_ ...anzitutto, sulla delimitazione della categoria di giudizio esaurito, cui risulta inapplicabile la declaratoria di incostituzionalità di cui alla decisione 348: ridotta anche qui, alle sole residue ipotesi in cui l’espropriato non impugni in alcun modo la stima dell’indennità, quali quelle in cui la controversia verta esclusivamente sulla estensione o delimitazione del suolo espropriato, sull’ente passivamente legittimato al pagamento e deposito dell’indennizzo; ovvero sulla spettanza degli accessori dell’indennità.

Mentre lo ius superveniens è stato applicato in ogni altra ipotesi (Cfr. Cass. 23559/2008; 22395/2008) in cui il proprietario ne abbia rimesso in discussione l’an ovvero il quantum sotto qualsiasi profilo, perciò a nulla rile... _OMISSIS_ ...terio legale di stima non è concepibile la formazione di un giudicato autonomo – così come la pronunzia sulla legge applicabile al rapporto controverso non può costituire giudicato autonomo rispetto a quello sul rapporto –, né l’acquiescenza allo stesso, dato che il bene della vita alla cui attribuzione tende l’opponente alla stima è l’indennità, liquidata nella misura di legge, non già l’indicato criterio legale.

A) Non vi sono state esitazioni, quindi, nell’estendere la declaratoria di incostituzionalità al calcolo dell’indennità di occupazione temporanea ex art.72 della legge 2359 del 1865 e 20 della legge 865 del 1971, che con riguardo alle aree edificatorie a seguito della nota decisione 493/1998 delle Sezioni Unite... _OMISSIS_ ...le) dell’area occupata: pur nelle ipotesi in cui la stima (ovvero la rideterminazione) dell’indennità di esproprio fosse soggetta ai criteri di cui all’art. 5 bis della l. n. 359 del 1992, non rilevando, all’uopo, la natura eccezionale o meno di tale normativa.

Le più recenti pronunce della Corte hanno rilevato, infatti, che della dichiarazione di incostituzionalità deve tenersi conto anche ove sia pendente un giudizio in tema di indennità di occupazione; e che cadendo il sistema di calcolo riduttivo dell’indennità espropriativa, cade necessariamente il sistema di calcolo dell’indennità di occupazione su di esso fondato. Con la conseguenza che gli interessi legali annui tornano a calcolarsi sul valore venale dell’immobile, ritornato... _OMISSIS_ ...mo principio, che l’estensione interesserà anche l’indennità di asservimento, sia nella previsione generale dell’art.46, 1^ fattispecie, della legge 2359 del 1865, nella parte in cui attribuisce una indennità ai proprietari dei fondi i quali, dall’esecuzione dell’opera di pubblica utilità vengano gravati di servitù (cfr. Cass.464/2006); in relazione alle quali, già prima dell’avvento del criterio riduttivo introdotto dall’art.5 bis, non si era mai dubitato che il parametro base sul quale operare la stima fosse costituito dalla regola generale dettata dal precedente art.39 per l’indennità di espropriazione che faceva riferimento al valore venale dell’immobile espropriato.

Sia con riguardo agli asservimenti disciplinati... _OMISSIS_ ...25/2006). E che si completerà con lo speciale indennizzo attribuito per ragioni di giustizia distributiva dalla 2^ previsione del menzionato art.46 a quei proprietari che dall’esecuzione dell’opera pubblica vengano a soffrire un danno permanente derivante dalla perdita o dalla diminuzione di un diritto (Ma cfr. già Cass. 14049/2008).

B) L’influenza della Corte europea è stata altrettanto determinante nella ricerca del parametro normativo, cui ancorare la stima dell’indennità di espropriazione: ravvisato senza sostanziali esitazioni dalla Corte di Cassazione nell’art.39 della legge generale 2359 del 1865, per il quale «la indennità dovuta all’espropriato consisterà nel giusto prezzo che a giudizio dei periti avrebbe avuto l’im... _OMISSIS_ ...nza 223 del 1983 della Corte Costituzionale, quanto meno perché è stato abrogato esplicitamente dall’art. 58 del T.U. delle espropriazioni per p.i.; e perché in realtà la sentenza 348, a differenza della coeva sentenza 349 sulla occupazione espropriativa, non aveva offerto criteri idonei alla formulazione di un parametro indennitario certo da applicare in luogo di quello dichiarato incostituzionale; e le generiche linee guida formulate si rivolgono principalmente al legislatore, incidendo quasi esclusivamente sulla sua discrezionalità nella introduzione di regimi differenziati a seconda che si tratti di singoli espropri o di piani di esproprio volti ad attuare interventi programmati di riforma economica o giustizia sociale.

Di conseguenza, le argomentazioni utilizzate ... _OMISSIS_ ...elle analoghe spese dopo la ricordata declaratoria di incostituzionalità dei criteri provvisori di cui alla legge 385 del 1980. Ma è significativo, da un lato, che le ordinanze di rimessione abbiano ricordato l’evoluzione della giurisprudenza della Corte Edu pervenuta al corollario che nelle espropriazioni (rituali) l’indennizzo può non raggiungere “il valore pieno ed intero dei beni” solo nelle ipotesi di espropriazioni rivolte a perseguire legittimi obbiettivi di pubblica utilità: tuttavia espressamente limitate alle eccezionali ipotesi di riforme economiche o di giustizia sociale, nonché (a maggior ragione) di misure rivolte a provocare cambiamenti del sistema costituzionale (fra cui esemplificativamente la CEDU aveva posto l’ apprensione di beni privati... _OMISSIS_ ...ne per le espropriazioni isolate di terreni per la costruzione di un’opera – solo un indennizzo pari al valore venale del bene può essere ragionevolmente rapportato al sacrificio imposto e risultare conforme alla normativa dell’art.1 del Protocollo 1.

E, d’altra parte subito dopo la declaratoria, la Cassazione non ha mancato di rilevare che il ritorno all’art.39 della legge fondamentale era da privilegiare «anche per la sua corrispondenza con la riparazione integrale in rapporto ragionevole con il valore venale del bene garantita dall’art.1 del Protocollo allegato alla Convenzione europea, nell’interpretazione offerta dalla Corte EDU»; la quale ha finito per essere l’argomentazione sostanzialmente trainante propr... _OMISSIS_ ...e non consiste in una somma che si ponga “in rapporto ragionevole con il valore del bene”; e, mentre in caso di “espropriazione isolata”, pur se a fini di pubblica utilità, solo una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene, “obiettivi legittimi di utilità pubblica, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare” un intervento legislativo che prevede “un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo» (Cass. 2712 e 2179/2009; 25714; 11480 e 9245/2008; 26275/2007).

C) Un sicuro notevole ridimensionamento del risultato conseguito dalla sentenza 348 avrebbe potuto essere provocato dalla stessa motivazione della Corte Costituzi... _OMISSIS_ ...la sentenza 369/1996 ed aveva generato il comma 7 bis dell’art. 5 bis) «Si deve tuttavia riaffermare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato……. Livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata……. Certamente non sono assimilabili singoli espropri per finalità limitate a ... _OMISSIS_ ...espropriazioni renderebbe impossibili o troppo onerose iniziative di questo tipo; tale effetto non deriverebbe invece da una riparazione, ancorché più consistente, per gli “espropri isolati”, di cui parla la Corte di Strasburgo».

Anche questa volta il (nuovo) suggerimento della Corte Costituzionale è stato recepito a tamburo battente dalla legge finanziaria 24 dicembre 2007 n. 244; il cui art. 2, comma 89° ha disposto, a modifica dell’art.37 del T.U. che «L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento».
... _OMISSIS_ ... cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 come modificati dal comma 89 del presente articolo, si applicano a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero acc...