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Sviluppi della giurisprudenza di legittimità e CEDU: l'indennità d'esproprio



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titolo:ESPROPRIonline 5/2009
anno:2009
pagine: 215
formato: pdf  
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Presidente della Prima Sezione della Suprema Corte di Cassazione

Per le espropriazioni di aree edificatorie (finalizzate ad attuare interventi di riforma economico-sociale) in corso da diversi decenni si profilava dunque una situazione veramente paradossale ed idonea ad innescare l'ennesima reazione della Corte europea contro lo Stato italiano: i proprietari, già destinatari dei criteri provvisori di cui alla legge 385/1980, avevano finalmente conseguito con la pronuncia 223/1983 della Corte Costituzionale il diritto al controvalore dell'immobile stimato quale area edificabile; per poi veder drasticamente ridotto il relativo importo per il sopravvenire dell'art.5 bis, ad una frazione compresa tra il 33% ed il 50% di detto valore; quindi ottenerne la riespansione al prezzo di mercato pieno nell'ottobre 2007 per effetto della sentenza 348, che tuttavia aveva una durata effimera posto che appena due mesi dopo ne veniva operata la riduzione al 75% dalla legge finanziaria del 2007!

D) Ma dopo iniziali esitazioni, l'interpretazione adeguatrice della Corte di legittimità è riuscita ad aver ragione anche del nuovo ostacolo –sicuramente il più insidioso- alla completa applicazione del parametro privilegiato dalla Corte europea, e ad evitare nel contempo il rinvio della questione alla Consulta per denunci... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...va violazione degli art.111 e 117 Costit.

La soluzione è stata in realtà facilitata dalle stesse ordinanze di rimessione 11887 e 12810/2006, avendo entrambe denunciato due profili di incostituzionalità dei criteri riduttivi introdotti dal menzionato art.5 bis; il secondo dei quali delineava un contrasto di ciascuno di essi con l'art. 111, primo e secondo comma, Cost., anche alla luce dell'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nella parte in cui, disponendo l'applicabilità ai giudizi in corso delle regole di determinazione degli indennizzi suddetti in esso contenute, violava i principi del giusto processo: in particolare le condizioni di parità delle parti davanti al giudice, che risultano lese dall'intromissione del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla risoluzione di una circoscritta e determinata categoria di controversie.

Il 6° comma dell'art.5 bis disponeva, infatti, che «Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vig... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...egge di conversione del presente decreto»; per cui l' ordinanza 12810 aveva rilevato (al pari dell'altra) l'evidente collisione tra questa applicazione retroattiva ed i principi enunciati al riguardo dalla CEDU «sì da incorrere anche nella violazione dell'art. 6, § 1, della Convenzione, per il mutamento delle regole "in corsa": posto che la Corte europea,pur non escludendo in materia civile che una nuova normativa possa avere efficacia retroattiva,aveva ripetutamente considerato lecita l'applicazione dello ius superveniens in causa soltanto in presenza di "impérieux motifs d'intérèt général"; ed affermato che in ogni altro caso essa si concreta nella violazione del principio di legalità nonché del diritto ad un processo equo perché consente al potere legislativo di introdurre nuove disposizioni specificamente dirette ad influire sull'esito di un giudizio già in corso (in cui è parte un'amministrazione pubblica), ed induce il giudice a decisioni su base diversa da quella alla quale la controparte poteva legittimamente aspirare al momento di introduzione della lite (cfr. sentenza della Grande Chambre, 28 ottobre 1999, Zielinski; nonché fra le più recenti Forrer-Niedenth... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...raio 2003, proprio in materia di espropriazione per p.u.; OGIS, 27 maggio 2004; e la stessa Scordino, 29 luglio 2004, § 78)».

Entrambe le decisioni 348 e 349 hanno omesso di affrontare la questione ritenendola assorbita nella pronuncia di incostituzionalità dei criteri riduttivi introdotti dall'art.5 bis e poi recepiti anche dal T.U. 327 del 2001; ma nel contempo si sono premurate di avvertire, come si è già detto, che la rimessione costituisce una sorta di estrema ratio, invocabile soltanto se effettivamente vi sia contrasto non risolvibile in via interpretativa tra la norma censurata e le norme della CEDU, come interpretate dalla Corte europea: dovendo, per converso, qualunque giudice di ogni stato e grado accertare anzitutto se il contrasto sia risolvibile per via interpretativa tra la norma censurata e le norme CEDU, come interpretate dalla Corte europea.

Il che può avvenire attribuendo alla norma nazionale un significato quanto più possibile conforme alla Convenzione europea, secondo l'interpretazione recepita dalla Corte europea anche per garantire la tendenziale coincidenza ed integrazione delle garanzie stabilite dalla CEDU e dalla Costituzione, che il legislatore ordinario è tenuto a r... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ... realizzare.

Imboccata, quindi, ancora una volta quest'ultima strada, le Sezioni Unite (sent. 5265/2008), hanno ridotto l'ambito di applicazione della norma intertemporale di cui al menzionato comma 90 ai soli "procedimenti" espropriativi in corso – tali qualificando quelli la cui fase amministrativa è ancora in via di svolgimento; e quindi escludendola con riferimento ai giudizi in corso.

Il sottile distinguo diviene d'altra parte inattaccabile ove lo si ancori alla giurisprudenza della CEDU per la quale «il principio di preminenza del diritto e la nozione dell'equo processo introdotti dall'art. 6 della Convenzione si oppongono, salvi imperiosi motivi di interesse generale all'ingerenza del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia con lo scopo di influenzare la risoluzione giudiziaria della lite»; ed alla stregua della quale dunque una interpretazione della nuova norma come estensibile anche ai "procedimenti giudiziari in corso" si sarebbe tradotta secondo la Corte europea in un nuovo addebito di ingerenza del legislatore nel funzionamento del potere giudiziario in relazione alla decisione della controversia.

Questo argomento è stato quindi esplicitato dalla successiva Cass. 11480/2008,... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...a dichiarato di aderire all'interpretazione offerta dalle Sezioni Unite, anche perchè «maggiormente rispondente alle indicazioni della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (sentenza della Grande Chambre 29.3.2006, Scordino) e di cui alla recente pronuncia della Corte Costituzionale sent. n. 348 del 2007»: con ciò rendendo ancor più palese il collegamento tra l'una e l'altra e la ragione per la quale i giudici di legittimità più non hanno insistito nello scrutinio di costituzionalità già richiesto alla Consulta in merito all'applicabilità dei criteri di stima riduttivi dell'indennità di espropriazione ai giudizi in corso.

E proprio su detto collegamento si incentra quasi per intero la motivazione della successiva Cass. 24862 del 2008, ancor più esplicita e scoperta nel propugnare l'interpretazione adeguatrice delle Sezioni Unite, per la quale il criterio del valore ridotto al 75% (sempre per le sole espropriazioni finalizzate ad attuare interventi di riforma economico-sociale) è sostanzialmente applicabile soltanto ai nuovi procedimenti espropriativi – quelli cioè successivi all'entrata in vigore della legge finanziaria, ovvero a quelli in cui ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...uddetta è ancora in corso di svolgimento il sub-procedimento amministrativo di stima provvisoria o definitiva dell'indennità – per effetto dell'influenza della giurisprudenza della CEDU.

Al riguardo la Corte non esita a ricordare tale giurisprudenza che non consente l'applicazione retroattiva dello ius superveniens sui criteri riduttivi di stima nei giudizi in corso; ed a ripercorrere quindi l'intera vicenda a partire dalle ordinanze di rimessione, per poi concludere che è stata proprio la Corte Costituzionale ad affermare, da un lato «che sul legislatore grava la naturale conseguenza derivante dall'art. 32, paragrafo 1, della Convenzione, di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione». E dall'altro che «sul giudice comune l'obbligo di interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle norme». Per cui, tanto il legislatore del 2007 nell'emanare la norma, quanto il giudice nell'interpretarla ed applicarla, non avrebbero potuto, né potrebbero attribuirle significato diverso da quello... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...e con la Convenzione prospettato dalla Corte Edu (Negli stessi termini le successive Cass. 270/2009; 2427, 2712, 2787 e 14082/2009).

E' da segnalare la perfetta sinergia tra queste ed altre pronunce e la giurisprudenza della Corte europea, la quale proprio in quest'ultimo periodo (cfr.Pierotti c/Italia del 20 gennaio 2009; Cignoli c/Italia del 9 dicembre 2008; Bortesi c/Italia del 10 giugno 2008; Gigli Costruzioni s.r.l. c/Italia dell'1 aprile 2008; Mason c/Italia del 24 luglio 2007) ha ribadito più volte che nelle espropriazioni di aree edificabili regolarmente concluse, la regola resta quella di un indennizzo integrale rapportato al valore del bene; e che detta regola può subire eccezioni solo in previsione di "obbiettivi legittimi" di pubblica utilità quali il perseguimento di "riforme economiche o di giustizia sociale", in cui può ritenersi giustificato un indennizzo inferiore al valore pieno dell'immobile.

Ha quindi ribadito che se in linea di principio non è vietato al potere legislativo regolamentare la materia civile con nuove disposizioni aventi effetto retroattivo, i diritti derivanti dalle leggi in vigore, il principio della preminenza del diritto e la nozione di equo processo di cui all'art.6 della Co... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...i oppongono salvo ragioni imperiose di interesse generale, all'ingerenza del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influenzare la conclusione giudiziaria della controversia.

Conseguentemente ha ripetutamente condannato lo Stato italiano per aver mantenuto in vigore il criterio riduttivo dell'art.5 bis della legge 359/1992 che attribuiva un'indennità nettamente inferiore al valore in questione anche nelle ipotesi di espropriazioni isolate e non giustificate da un contesto di riforme, economiche, sociali, o politiche ovvero da alcun'altra circostanza particolare: con imposizione all'espropriato di un carico ingiustificato ed eccessivo, non consentito dalla Convenzione; ed averlo applicato ai giudizi già in corso alla data della sua entrata in vigore, attribuendo agli espropriati una somma corrispondente alla differenza tra il valore venale del terreno e l'indennità da loro ottenuta a livello nazionale.

E) Per le medesime considerazioni, il criterio del valore venale pieno di cui all'art. 39 della legge 2359/1865 trova sicura applicazione in quelle cessioni stipulate ai sensi della legge 385 del 1980, in cui era previsto il diritto di chiedere il conguaglio di cui si è detto, ove impugnate dal... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...to cedente per conseguirlo, come si è verificato nella prima delle decisioni annotate: in tali giudizi, ormai residuali, infatti, intervenuta la declaratoria di incostituzionalità da parte della sentenza 223 del 1983 della Corte costituzionale, si sarebbe dovuto applicare il parametro del ricordato art.39, tuttavia sostituito dal criterio riduttivo dell'art.5 bis,che per espressa disposizione doveva applicarsi a tutti i giudizi «in cui non siano stati ancora determinati in via definitiva il prezzo…alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto».

Ma venuto meno l'art. 5 bis, quale normativa vigente a quella data -hanno rilevato Cass. 330 e 28431/2008 – non può che riesumarsi la L. 25 giugno 1865, n. 2359, vecchio art. 39, posto che la relativa abrogazione, per l'art. 58, n. 1, come quella dell'art. 5 bis, per il n. 133, dello stesso, fa comunque salvo quanto previsto dall'art. 57, comma 1», e che la clausola di salvezza «fa riemergere nuovamente il valore venale dopo l'abrogazione dell'art. 5 bis, che l'aveva reso incompatibile, ma di cui era l'immediato precedente.»

Conclusivamente alla sopravvenuta incostituzionalità dell'art.5 bis restano indiffe... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...nto "i procedimenti" ablativi in corso in cui nessuna indennità sia stata (ancora) offerta o in cui, la somma offerta non sia stata accettata dal proprietario espropriando, essendo l'indennità provvisoria di per sé inidonea ad arrecare una lesione alla sua sfera patrimoniale: in quanto preordinata soltanto all'esercizio del diritto dell'espropriando di convenire la cessione volontaria. Sicché la stessa viene assorbita con la prosecuzione dell'iter amministrativo dalla determinazione dell'indennità definitiva da parte della Commissione provinciale, ovvero resta travolta dall'azione del proprietario (non appena venga emesso il decreto di esproprio) ex art.19 legge 865 del 1971, volta a chiedere alla Corte di appello la sua determinazione giudiziale.

Eguali principi valgono per i procedimenti successivi al T.U. appr. con d.p.r. 327/2001, nei quali dunque è applicabile la relativa normativa, la quale comporta il più complesso iter amministrativo previsto dagli art.20 e 21.

La questione diviene più complessa nel diverso caso in cui l'indennità sia stata calcolata dall'espropriante con il criterio riduttivo dell'art.5 bis ed accettata ovvero condivisa dal proprietario prima della sentenza 34... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...della Corte Costituzionale: poiché in questa ipotesi si realizza la fattispecie dell'accordo sull'ammontare dell'indennità previsto dall'art. 12, 2° comma della legge 865/1971 e dall'art. 20, 5° comma del T.U., inquadrato dalla dottrina e dalla giurisprudenza fra i contratti c.d. ad oggetto pubblico; in seguito ai quali, peraltro, deve seguire il suo pagamento immediato direttamente all'espropriando.

In tale fattispecie non sembra, perciò, più possibile (se sia stato adottato il decreto ablativo) la contestazione giudiziale dell'indennizzo poiché né l'art.19 della legge 865, né l'art.54 del T.U. consentono l'impugnazione davanti alla Corte di appello affinchè ne venga rideterminato l'ammontare sia pure per adeguarlo ai nuovi criteri: essendo entrambe le azioni preordinate esclusivamente all'impugnazione della stima determinata dalla Commissione provinciale ( nel regime del T.U. anche quella dei tecnici), ovvero ad ottenerne, come si è detto, la determinazione giudiziale (dopo la pronuncia del decreto ablativo) ove non sia stata accettata o condivisa quella offerta dall'espropriante (Cass.341/2009); e quindi, subordinate entrambe alla condizione che l'indennità non sia stata accettata o... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ..., altrimenti questa divenendo definitiva e non più contestabile (Cass.6303/2003).

E d'altra parte l'esaurimento in via amministrativa del sub procedimento di determinazione, legittima l'ente espropriante ad emettere il decreto di esproprio, condizionato all'offerta (ed eventualmente al deposito) dell'indennità provvisoria e non anche dalla determinazione esatta della stessa: anche perché la sentenza 348/2007 della Consulta non ha posto a suo carico,come era avvenuto nella precedente decisione 283/1993, l'onere di riformulare l'offerta commisurata al nuovo o ai nuovi criteri post-art.5 bis.

F) Si deve segnalare per completezza che detta sentenza 348 unitamente all'interpretazione adeguatrice sono state invocate dalla giurisprudenza di legittimità anche in tema di rapporti tra determinazione dell'indennità di esproprio ed omessa e/o infedele dichiarazione dell'ICI, relativamente all'immobile espropriato: in seguito alla quale l'oscura disposizione dell'art.16 della legge 504/1992 (rimasta tale anche nel testo dell'art.37 del T.U.) stabilisce che «In caso di espropriazione di area fabbricabile l'indennità è ridotta ad un importo pari al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presen... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...spropriato ai fini dell'applicazione dell'imposta qualora il valore dichiarato risulti inferiore all'indennità di espropriazione determinata secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti».

Proprio al fine di garantire pure in questo caso l'osservanza del parametro dettato dalla Corte europea, e non rendere per converso irrilevante la norma (peraltro considerata dalla dottrina di assai dubbia legittimità costituzionale), Cass. 19/2008 l'ha interpretata nel senso che l'evasore totale non perde il suo diritto all'indennizzo espropriativo in tale misura, ma è unicamente destinato a subire le sanzioni per l'omessa dichiarazione e l'imposizione per l'I.C.I. che aveva tentato di evadere, potendo l'erogazione dell'indennità di espropriazione intervenire solo dopo la verifica che essa non superi il tetto massimo ragguagliato al valore accertato per l'I.C.I. stessa, ed a seguito della regolarizzazione della posizione tributaria con concreto avvio del recupero dell'imposta e delle sanzioni.

E che analogamente l'evasore parziale resta soggetto alle stesse conseguenze per il minor valore dichiarato e, salva rettifica da parte dello stesso proprietario, il comune può procedere ad accertamento del maggior valore d... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...li effetti tributari per poi commisurare, in via definitiva, l'indennità espropriativa che, quindi, non va liquidata con riferimento alla dichiarazione infedele. Mentre la successiva Cass. 14459/2008, dando continuità al suddetto principio, ha aggiunto che l'indennità deve essere comunque determinata avendo riguardo al valore di mercato e tuttavia che può essere erogata solo dopo la regolarizzazione della posizione tributaria dell'espropriato, attraverso la rettifica del valore indicato nella dichiarazione (a seguito di accertamento del comune o su iniziativa e/o rettifica del contribuente) e la liquidazione dell'imposta dovuta (con le relative sanzioni): in quanto altrimenti il collegamento in funzione antievasiva tra indennità di esproprio e valore dichiarato ai fini ICI realizzerebbe la finalità in questione, ma sacrificherebbe ingiustificatamente il diritto costituzionalmente tutelato al serio indennizzo quale fissato dalla sentenza 348 (Negli stessi termini,Cass.137 e 1606/2009).

A fronte di questa rapida evoluzione, resta soltanto da augurarsi che analoghe attenzioni ed analoga tutela vengano rivolte nei prossimi anni da Corte Costituzionale, Corte europea e Corte di Cassazione ai proprietari di aree con destinazio... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...icatoria, tuttora equiparate dalla disposizione del 4° comma dell'art.5 bis (trasfusa nell'art.40 del T.U.) ai fondi agricoli:con conseguente attribuzione agli stessi, pur se gli immobili siano ubicati all'interno dei centri abitati, di una indennità calcolata in base ai valori agricoli medi tabellari predisposti dalle Commissioni provinciali, di cui agli art.15 e 16 della legge 865/1971 (ora art.41 del T.U.).

 
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