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La «super d.i.a.»: considerazioni generali e presupposti di applicabilità


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

Con il termine «super d.i.a.» si designa comunemente la d.i.a. con cui, a certe condizioni, è possibile realizzare interventi ordinariamente assentibili con il permesso di costruire, ferma restando l'ininfluenza di tale scelta sul regime dell'onerosità dell'intervento e sul regime sanzionatorio amministrativo e penale.

I presupposti per la sua applicazione sono indicati nell'art. 22, co. 3, T.U., ai sensi del quale «in alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante denuncia di inizio attività:
a) gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 10, co. 1, lettera c);
b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti; qualora i piani attuativi risultino approvati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, il relativo atto di r... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ... deve avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza si prescinde dall'atto di ricognizione, purché il progetto di costruzione sia accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l'esistenza di piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate;
c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche».

In generale, si può notare che, attraverso tale norma, si rende possibile realizzare con d.i.a. ogni forma di ristrutturazione, a prescindere dall'esistenza di piani attuativi dotati di disposizioni precise, mentre per quanto riguarda le nuove costruzioni è necessaria la presenza di una pianificazione di dettaglio (a livello generale o attuativo) e per gli interventi di ristrutturazione urbanistica occorre la sussistenza di piani attuativi recanti disposizioni di dettaglio. In assenza dei requisiti che si andranno ad analizzare, le opere saranno assentibili solo ed esclusivamente col permesso di costruire.

Da una prima lettura della norma è inoltre possibile comprendere la ratio della «super d.i.a.», che costituisce un'agevolazione per il pr... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...grave; giustificata dalla presenza di una disciplina di dettaglio che, da un lato, lascia all'interessato il solo spazio della scelta estetico-architettonica dell'opera, e, dall'altro, rende sostanzialmente vincolato il rilascio del permesso di costruire qualora sussistano i presupposti e i requisiti stabiliti «a monte» nello strumento urbanistico generale o attuativo, sede in cui la P.A. ha già compiuto il giudizio di compatibilità dell'intervento con l'interesse pubblico.

In altre parole, nel momento in cui la P.A. ha stabilito in sede di pianificazione urbanistica che sarà possibile in una data zona la realizzazione di interventi di nuova costruzione di immobili che abbiano certe caratteristiche, essa si è «autovincolata», consumando la sua discrezionalità, per cui diventa un formalismo inutile costringere il soggetto che desidera intraprendere l'intervento a chiedere il permesso di costruire.

Nonostante la logica di fondo non sia poi molto diversa da quella dell'art. 19 della legge n. 241/1990, che permette di sostituire con s.c.i.a. gli atti di assenso il cui rilascio dipenda dall'accertamento di requisiti e presupposti previsti dalla legge o da atti amministrativi aventi contenuto gen... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...t. 5, co. 2, lett. c), primo periodo, del d.l. n. 70/2011 ha espressamente chiarito che il nuovo strumento di semplificazione non sostituisce la d.i.a. nei casi in cui essa sia alternativa o sostitutiva del permesso di costruire.

Inoltre, l'art. 17, co. 1, lett. m), n. 1 del d.l. n. 133/2014 ha sostituito l'espressione «denuncia di inizio attività» con «segnalazione certificata di inizio attività» soltanto nei primi due commi dell'art. 22 T.U., confermando così la sopravvivenza della «super d.i.a.» come titolo edilizio alternativo al permesso di costruire, regolato nel procedimento non già dall'art. 19 della legge n. 241/1990, ma dagli artt. 22 e 23 T.U..

Peraltro, la scelta è confermata anche dal comma 2 dell'art. 17 del d.l. n. 133/2014, che ha sì sostituto l'espressione «denuncia di inizio attività» ovunque ricorra nel T.U. con la locuzione «segnalazione certificata di inizio attività», ma facendo espressamente salvo, tra l'altro, l'art. 22 T.U..

Quanto ai presupposti, si può iniziare dalla lettera b), ai sensi della quale è innanzitutto necessaria l'esistenza di un piano attuativo o di un accordo negozi... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...ia un tale valore, sia ad iniziativa pubblica sia ad iniziativa privata.

In questa categoria rientrano non solo i piani particolareggiati di esecuzione e di lottizzazione (artt. 13 e 28 della legge n. 1150/1942), ma anche quegli strumenti di secondo livello che abbiano una funzione specifica, come: a) i piani di recupero del patrimonio edilizio esistente (artt. 27 e 30 della legge n. 457/1978); b) i piani per gli insediamenti produttivi (art. 27 della legge n. 865/1971); c) i piani per l'edilizia economica e popolare (legge n. 167/1962); d) la deliberazione di localizzazione dei programmi costruttivi di edilizia economica e popolare (art. 51 della legge n. 865/1971); e) i programmi di recupero urbano (art. 11 del d.l. n. 398/1993 conv. in legge n. 493/1993); f) i programmi integrati di intervento (art. 16 della legge n. 179/1992); g) i programmi integrati di riqualificazione urbana, edilizia e ambientale (art. 2 della legge n. 179/1992); h) il piano regolatore portuale (art. 5 della legge n. 84/1994); i) il programma di riabilitazione urbana (art. 27 della legge n. 166/2002); j) i programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio (D.M. 8 ottobre 1998); k) ogni altro piano previsto dalla normativa come attuativo .

L'art. 22... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...U. è ritenuto applicabile anche qualora uno di questi piani rinvii per relationem ad uno strumento urbanistico generale e sovracomunale immediatamente cogente come il piano di bacino o paesaggistico, mentre dovrebbero essere esclusi: il programma pluriennale di attuazione (art. 13 della legge n. 10/1977), che ha la sola funzione di graduare nel tempo la trasformazione del territorio ed è quindi uno strumento con finalità prevalentemente programmatica; i comparti edificatori (art. 23 della legge n. 1150/1942), in quanto finalizzati a definire degli ambiti territoriali minimi di pianificazione per interventi unitari tra più aventi diritto e perciò con funzione di coordinamento intersoggettivo; i contratti di quartiere (art. 4, co. 1, della legge n. 21/2001), per i quali è stata esclusa la natura di strumento urbanistico attuativo, rilevando che l'art. 3 del D.M. 27 dicembre 2001 richiede che le proposte presentate dai comuni siano conformi agli strumenti urbanistici vigenti o adottati.

Infine, proprio perché possono essere assimilati a degli strumenti di programmazione di secondo livello con previsioni di dettaglio, rientrano nella sfera di copertura dell'art. 22, co. 3, lett. b), T.U. anche il provvedimento amministr... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...ozione di varianti urbanistiche approvato dal consiglio comunale a seguito della procedura di convocazione di una conferenza di servizi per individuare aree destinate all'insediamento di impianti produttivi, nel contesto della normativa sullo sportello unico per le attività produttive (D.P.R. n. 160/2010, e, in passato, D.P.R. n. 447/1998) e il provvedimento consiliare che individua le aree interessate dagli interventi di trasformazione o di adozione delle varianti in deroga allo strumento urbanistico generale, nell'ambito della procedura di approvazione del progetto proposto dalla società di trasformazione urbana (art. 120 del D. Lgs. n. 267/2000).

Quanto agli «accordi negoziali aventi valore di piano attuativo», rientrano in tale nozione tutte le forme di negoziazione urbanistica avente finalità attuativa, come gli accordi di programma che abbiano ad oggetto varianti urbanistiche a valenza attuativa, gli accordi assunti nel contesto dei «patti territoriali» e delle altre «intese» sugli insediamenti industriali, secondo la tecnica dello sportello unico delle imprese e gli altri patti con analogo contenuto ed identica funzione.

La «super d.i.a.», invece, non è applicabile n... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ... in cui esistano sufficienti opere di urbanizzazione, perché l'indirizzo giurisprudenziale che, a fronte di una previsione del P.R.G. che richieda il previo piano attuativo, consente di eseguire l'intervento edilizio direttamente con il permesso di costruire ove sia provato che l'area interessata ricade in un contesto totalmente urbanizzato tale da rendere di fatto inutile il passaggio del piano attuativo, non sembra possa essere estesa ai casi in cui l'obbligo del previo piano attuativo sia imposto da una norma primaria, quale è l'art. 22, co. 3, T.U..

Il secondo presupposto è dato dall'esistenza di precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive.

Cosa siano queste «disposizioni» e quale possa essere il loro contenuto è desumibile dallo scopo proprio degli strumenti di attuazione, che è quello di definire e disciplinare concretamente l'assetto urbanistico del territorio descritto nelle linee generali dallo strumento urbanistico generale.

In relazione a tale finalità, il contenuto tipico dei piani attuativi è dato dai contenuti progettuali necessari ad individuare gli elementi essenziali del disegno di urbanizzazione (ingombri ed altezze massime... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...ici, destinazioni, spazi a verde, parcheggi e così via), e da ciò deriva che le «precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive» non sono altro che prescrizioni ulteriori rispetto a questi ultimi elementi, che atterranno più alla fase «edilizia»: i materiali degli edifici, il numero delle finestre e degli sporti, la distribuzione di stanze e spazi.

Altro punto problematico è il grado di dettaglio che devono possedere le prescrizioni, potendo la «precisione» essere interpretata sia come «tassatività», nel senso che le prescrizioni non devono lasciare spazio a modalità alternative di realizzazione dell'opera, sia come necessità che le disposizioni contengano parametri sufficientemente determinati in modo da evitare soluzioni libere o arbitrarie e da consentire più opzioni costruttive comprese tra un «minimo» e un «massimo» ragionevolmente predeterminati.

La giurisprudenza sembra orientata nel primo senso, nel momento in cui afferma che condicio sine qua non per la realizzazione di interventi con la «super d.i.a.» è l'assenza di qualsiasi discrezionalità in fase progettua... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...mento ribadito da una recente decisione del Consiglio di Stato, in cui si è specificato altresì che: a) l'indicazione di un'altezza massima degli edifici non si può considerare come disposizione di sufficiente dettaglio, potendo reputarsi tale solo quella che indichi l'altezza esatta della nuova costruzione da edificarsi e che comunque, indichi anche il numero dei piani realizzabili; b) la previsione di plurime tipologie di costruzioni, omette di limitare ogni discrezionalità nelle scelte progettuali relative alle tipologie edilizie realizzabili; c) la fissazione di una percentuale (e non di un valore assoluto) entro cui i progetti edilizi dovranno attestarsi ai fili fissi indicati nelle planimetrie generali e di dettaglio non è sufficientemente dettagliata.

Terzo e ultimo requisito è la ricognizione del carattere dettagliato delle disposizioni da parte del Comune, che ha lo scopo sia di garantire che l'attività di trasformazione del territorio avvenga in modo razionale, sia di tutelare il privato, che, in presenza di un atto ricognitivo da parte del Comune, può legittimamente confidare della possibilità di sostituire il permesso di costruire con la d.i.a.. Sul punto si deve distinguere tra i piani at... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...rovati prima e dopo la data di entrata in vigore della legge n. 443/2001.

Nel primo caso l'atto ricognitivo deve intervenire entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta del privato, trascorsi i quali il soggetto che intende realizzare l'intervento può utilizzare la «scappatoia» della relazione asseverata con cui il tecnico attesta l'esistenza di piani attuativi con le caratteristiche che si sono viste (precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive) o, nel caso in cui lo ritenga più opportuno, anche agire in giudizio con il rito avverso il silenzio rifiuto.

Il terzo periodo della lett. b) prevede che la possibilità di ricorrere all'attestazione vi sia soltanto «in mancanza» dell'atto di ricognizione, espressione da cui si ricava, contrariamente a quanto ritenuto da parte della dottrina, la necessità che il privato abbia presentato un'istanza di ricognizione e la P.A. non abbia provveduto nel termine. Inoltre, in presenza di detta asseverazione, la P.A. non potrà esimersi dal controllare l'esistenza del piano attuativo e delle condizioni previste dalla legge (precisione delle disposizioni).

Quanto ai piani attuativi approvati dopo l'entrata... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...della legge n. 443/2001, l'atto di ricognizione può intervenire o contestualmente o successivamente all'approvazione del piano attuativo, con l'avvertenza che l'atto con cui si approva il piano non implica ex se la dichiarazione di sussistenza delle precise disposizioni plano-volumetriche, ecc., che dovrà intervenire «esplicitamente», e ciò significa che l'approvazione dello strumento attuativo non comporta perciò solo questa dichiarazione.

Se essa non interviene contestualmente, è da ritenere che il privato possa diffidare la P.A. onde conseguire l'inserimento di tali clausole e la possibilità di eseguire l'intervento tramite d.i.a..

Non è chiaro poi se il ricorso all'attestazione sostitutiva sia ammesso solo per i piani anteriori alla legge n. 443/2001, oppure anche per quelli successivi: testualmente, infatti, il terzo periodo sembra riferirsi soltanto ai primi, e non ai secondi, col risultato che per questi il privato potrà avvalersi dell'attestazione del professionista soltanto se ciò è permesso dal piano stesso.

Passando alla lettera c) dell'art. 22, co. 3, T.U. si deve notare che essa non è applicabile agli interventi di ristrutturazione ur... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...e che, a differenza della fattispecie precedente si fa riferimento agli «strumenti urbanistici generali» (espressione generica, in virtù delle diverse denominazioni che essi assumono nella legislazione regionale) e manca ogni rimando ai piani attuativi. Questo perché si tratta di casi in cui se ne può prescindere, visto che già a livello generale vi sono prescrizioni sufficienti, come normalmente accade per le zone di completamento già dotate di opere di urbanizzazione e in gran parte già edificate.

Non è tuttavia l'unica discrepanza, in quanto sono indicate soltanto le «precise disposizioni plano-volumetriche», e non sono menzionate né le prescrizioni «tipologiche, formali e costruttive» né la necessità di un'esplicita dichiarazione della natura dettagliata delle previsioni.

La mancanza della necessità di un apposito atto ricognitivo comporta che per legittimare il ricorso alla «super d.i.a.» sia sufficiente la semplice esistenza di disposizioni che disciplinino l'intervento edilizio, anche se si ripropone il problema, e il dibattito, sul grado di precisione di cui esse devono essere munite.

Insomma, quest'ul... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...pecie sembra formulata in modo quantomeno criticabile, e la mancanza dell'attestazione comunale rischia di ingenerare in capo a chi intende sostituire il permesso di costruire con la d.i.a. delle possibili incertezze che potrebbero essere ostacolo al pieno operare, nei casi contemplati dalla lettera c), della «super d.i.a.».


 
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