La s.c.i.a. applicata all’edilizia: come cambia il procedimento con la legge 124/2015

La s.c.i.a. applicata all’edilizia: come cambia il procedimento.


Le considerazioni svolte sinora hanno preso in esame il procedimento della d.i.a. così come disciplinato dal T.U., senza prendere in esame, se non marginalmente, i problemi suscitati dall’introduzione della s.c.i.a. ad opera del d.l. n. 78/2010.
Come si è già anticipato all’inizio del presente capitolo, in virtù delle norme di interpretazione autentica di cui all’art. 5 del d.l. n. 70/2011, il procedimento di cui all’art. 23 T.U. rimane applicabile unicamente a quegli interventi che, ai sensi della normativa statale o regionale, possono essere eseguiti con d.i.a. in luogo del permesso di costruire; per gli interventi edilizi minori in passato assentibili con ... _OMISSIS_ ...e soltanto in via suppletiva all’art. 23 T.U..
Tanto premesso, si deve osservare, innanzitutto, che il fatto che il legislatore, confortato sul punto dalla giurisprudenza costituzionale , abbia ricondotto la disciplina della s.c.i.a. alla potestà legislativa esclusiva statale in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» sembrerebbe escludere che le Regioni possano disciplinare in modo diverso il procedimento della s.c.i.a., ad esempio prevedendo che l’attività non possa essere iniziata immediatamente ma solo decorso un certo periodo di tempo .
Un’altra problematica interpretativa che si era posta era quella relativa agli... _OMISSIS_ ...ulturali».
Immediatamente dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 78/2010, coloro che ritenevano applicabile la s.c.i.a. alla materia edilizia si erano chiesti cosa sarebbe successo nel caso in cui si intendesse eseguire un intervento edilizio su un immobile vincolato.
In buona sostanza, tre erano le possibili risposte:
a) la prima alternativa era quella di ritenere che l’intervento potesse comunque essere effettuato con s.c.i.a., sia pure acquisendo preventivamente l’atto di assenso dell’autorità preposta alla tutela del vincolo: secondo questa teoria, dunque, la preclusione di cui all’art. 19 della legge n. 241/1990 doveva essere interpretata come impossibilità di sostituire con s.c.i.a. gli atti di assenso rilasciati dalle autorità ... _OMISSIS_ ...41/1990, la s.c.i.a. fosse inapplicabile in radice e che gli interventi su beni vincolati potessero essere effettuati soltanto con permesso di costruire ;
c) una terza tesi riteneva anch’essa insuperabile la lettera della disposizione sulla s.c.i.a. e riteneva che gli interventi sugli immobili vincolati fossero ancora sottoposti alla d.i.a. .
Le ultime due ricostruzioni, pur essendo maggiormente rigorose al testo della legge n. 241/1990 non apparivano soddisfacenti in quanto contrastanti con la ratio semplificatrice del d.l. n. 78/2010: da un lato, l’impostazione che riteneva necessario il permesso di costruire portava ad un irragionevole «appesantimento» del regime autorizzatorio, mentre, dall’altro, l’orientamento che reputava ancora vige... _OMISSIS_ ...a s.c.i.a..
Ecco perché nella nota del 16 settembre 2010 il Ministero della Semplificazione aveva accolto il primo dei tre orientamenti che si sono riportati e, assai opportunamente , l’art. 5, co. 2, lett. c), secondo periodo del d.l. n. 70/2011 ha specificato che «le disposizioni di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 si interpretano … nel senso che, nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, la Scia non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale» .
Passando al piano più strettamente procedimentale , anche la s.c.i.a., non diversamente dalla d.i.a., deve essere presentata allo... _OMISSIS_ ...to, che sono gli stessi che si sono individuati per la d.i.a. (sussistenza di un titolo che permette la realizzazione dell’opera, intervento rientrante nell’ambito di applicazione della s.c.i.a. ex art. 22 T.U., conformità alla disciplina urbanistica e edilizia , alle norme igienico-sanitarie e di sicurezza), nonché dagli elaborati progettuali e dall’indicazione dell’impresa a cui affidare i lavori .
Nell’ottica della semplificazione procedimentale, e con l’obiettivo di adottare una modulistica la più possibile uniforme su tutto il territorio nazionale, con accordo stipulato in sede di Conferenza unificata in data 12 giugno 2014, il Governo, le Regioni e gli enti locali hanno adottato un modulo «semplificato e unificato» per la present... _OMISSIS_ ...ai sensi del terzo periodo del primo comma dell’art. 19 della legge n. 241/1990, essa potrà sostituire i pareri e gli organi di cui la normativa vigente preveda l’acquisizione o le verifiche preventive la cui esecuzione è richiesta dalla legge.
Ad ogni buon conto, si deve osservare che il legislatore ha fatto «salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti»», con ciò chiarendo, da un lato, che queste potranno comunque pronunciarsi ex post, anche ad intervento edilizio già eseguito e, dall’altro, che la necessità di acquisire pareri o verifiche preventive non ha alcun effetto sospensivo o interruttivo del termine per l’esercizio del potere inibitorio .
Qualora tali «verifiche» postume diano e... _OMISSIS_ ...rimozione delle opere già eseguite, esercitando i propri poteri inibitori o di autotutela .
A seguito delle innovazioni introdotte dall’art. 5, co. 2, lett. b), n. 2 del d.l. n. 70/2011 la s.c.i.a. potrà essere presentata anche mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, con la precisazione che, in tal caso, la segnalazione si considererà presentata dal momento della ricezione della stessa da parte della P.A..
Per le ipotesi di false attestazioni, si deve tener conto della norma incriminatrice contenuta nell’art. 19, co. 6, della legge n. 241/1990, che prevede la pena della reclusione da uno a tre anni per «chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente ... _OMISSIS_ ...nferiore, la responsabilità del professionista in caso di falsità delle attestazioni contenute nella relazione asseverata che accompagna la s.c.i.a. dovrebbe ritenersi regolata dalla nuova fattispecie incriminatrice e non dall’art. 481 c.p. .
Peraltro, il nuovo sesto comma sembrerebbe perfettamente sovrapponibile all’art. 21, co. 1, ultima parte, della legge n. 241/1990, che prevedeva che, salvo che il fatto costituisse più grave reato, il dichiarante che rendeva dichiarazioni false o mendaci dovesse essere perseguito ai sensi dell’art. 483 c.p. e che, pertanto, dovrebbe ritenersi tacitamente abrogato .
Nessun dubbio può porsi sulla perdurante sussistenza della responsabilità disciplinare del professionista, anche in caso di dichiarazioni semplicement... _OMISSIS_ ...uo;art. 29, co. 3, T.U. .
Per effetto della presentazione della s.c.i.a. si aprirà un procedimento finalizzato alla verifica della sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dalla legge per l’effettuazione dell’intervento, che potrà tuttavia essere iniziato sin da subito, senza attendere – come accade invece nella d.i.a. regolata dal T.U. – un «periodo cuscinetto»; fanno eccezione gli interventi di demolizione e ricostruzione e le varianti a permesso di costruire che comportino variazioni di sagoma per gli edifici ubicati in centro storico e non ricompresi nelle aree individuate nella deliberazione di cui all’art. 23-bis, co. 4, T.U. , poiché in questi casi le opere possono essere iniziate soltanto dopo che siano trascorsi trenta g... _OMISSIS_ ...larità della s.c.i.a. non vi è il pagamento dell’imposta di bollo nella misura fissa di euro 16,00, a meno che la s.c.i.a. non preveda il rilascio di un provvedimento o di certificazioni .
Si osserva, infatti, che, analogamente a quanto accadeva per la d.i.a., la vigente versione dell’art. 19 della legge n. 241/1990 non prevede l’emanazione di alcun provvedimento autorizzatorio, cosicché la s.c.i.a., come la d.i.a., non appare assimilabile ad un’istanza volta ad ottenere il rilascio di un provvedimento, ma una mera comunicazione; questa tesi, peraltro, si pone in linea di continuità con l’indirizzo dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e con il d.l. n. 138/2011, che – come si è avuto modo di vedere nel paragrafo precedente – ha... _OMISSIS_ ... (art. 19, co. 6-ter, della legge n. 241/1990).
Anche l’attività di controllo della s.c.i.a. ha carattere doveroso e puntuale e si caratterizza per essere ad effetto provvedimentale soltanto eventuale, poiché, in caso di esito positivo, la P.A. non dovrà adottare alcun atto .
Una diversità rilevante tra s.c.i.a. e d.i.a. edilizia si ha invece sul piano dei poteri esercitabili dalla P.A., che sono regolati dai commi 3 e 6-bis dell’art. 19 della legge n. 241/1990 , così come modificati dall’art. 6, co. 1, lett. a), della legge n. 124/2015.
Così, «l’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti» nel termine di trenta giorni dal ricevimento della segnalazione «adotta motivat... _OMISSIS_ ...a normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere, disponendo la sospensione dell’attività intrapresa e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata» .
Pertanto la P.A., ferma restando la possibilità di invitare il privato a regolarizzare la segnalazione ex art. 3, co. 3, del D.P.R. n. 300/1992, oltre al potere inibitorio, ha anche quello conformativo, di cui invece si è esclusa la titolarità nel caso di d.i.a. edilizia.
A tal proposito viene in rilievo allora anche quanto disposto dall’art. 21, co. 1, secondo p... _OMISSIS_ ... .
Da queste previsioni, presenti peraltro sin dalla prima formulazione dell’art. 19 della legge n. 241/1990, emerge allora che la P.A., di fronte alla carenza dei presupposti e dei requisiti legittimanti, dovrà orientarsi preferibilmente alla conservazione dell’assetto di interessi e che l’intervento inibitorio si pone come extrema ratio, a cui ricorrere soltanto se non sia impossibile in fatto o in diritto l’esercizio dei poteri conformativi e quindi la possibilità della sanatoria , come ad esempio può accadere nell’ipotesi di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni o nel caso in cui l’intervento sia assoggettato a permesso di costruire .
Si può pertanto sostenere che l’invito a conformare l’attività intrapresa ed i suo... _OMISSIS_ ...enti nel caso in cui il denunciante riesca a dimostrare l’effettiva sanabilità della procedura ; questo anche dopo la riforma operata dalla legge n. 124/2015, ancorché essa abbia definito il rapporto tra poteri conformativi e inibitori in modo meno netto rispetto al passato, perché è il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa ad esigere che le misure di correzione siano adottate prioritariamente rispetto a quelle che interdicono lo svolgimento dell’attività .
L’art. 19, co. 3, della legge n. 241/1990 non prevede un termine entro il quale può essere esercitato il potere conformativo, in quanto i trenta giorni valgono esplicitamente per la sola adozione dei provvedimenti inibitori: nondimeno, una lettura coordinata col successivo comma 4 potre... _OMISSIS_ ...ta giorni, l’Amministrazione possa lo stesso esercitarli, ma alle condizioni previste dalla norma sull’annullamento d’ufficio del provvedimento amministrativo.
Un esempio può essere dato dall’ipotesi in cui la s.c.i.a. sia stata trasmessa alla P.A. mediante posta elettronica certificata e la P.A. non riesca ad aprire la documentazione allegata alla segnalazione: in questo caso deve ritenersi illegittima l’adozione di un provvedimento inibitorio, in quanto, in virtù del principio di leale collaborazione, la P.A. ha il dovere di avvertire il segnalante incolpevole delle difficoltà di cognizione del contenuto della comunicazione legate all’utilizzo dello strumento telematico, fissando al soggetto che ha presentato la s.c.i.a. un termine per trasmette... _OMISSIS_ ...ite dalla P.A. , deve nondimeno ritenersi che il dovere di collaborazione della P.A. con il segnalante non può e non deve spingersi fino al punto di costringere la stessa P.A. a dover rideterminare o reinterpretare il contenuto della s.c.i.a., sovrapponendo la propria volontà a quella del soggetto che ha presentato la segnalazione e invitandolo a modificare l’attività oggetto della stessa .
In quest’ottica sembra ragionevole concludere nel senso del carattere vincolato del potere conformativo, senza che si possa argomentare in senso contrario a partire dall’espressione «qualora sia possibile», che piuttosto allude alla mera possibilità oggettiva di conformare l’attività del privato. Un margine di discrezionalità andrà riconosciuto piuttosto a prop... _OMISSIS_ ...| La legge n. 124/2015 ha introdotto delle significative novità per quanto concerne i poteri conformativi della P.A., chiarendo che essi devono essere adottati con «atto motivato» e regolandone in maniera più precisa il contenuto.
La P.A., dunque, dovrà prescrivere al segnalante di conformare l’attività a legge entro un termine non inferiore a trenta giorni e prescrivere le misure necessarie, disponendo nelle more la sospensione dell’attività oggetto di s.c.i.a..
Rispetto alla formulazione previgente, un primo aspetto innovativo consiste nel fatto che il legislatore precisa che deve essere la P.A. ad individuare le misure necessarie per conformare l’attività alla legge, accentuando in tal modo l’aspetto della leale collaborazione tra la P... _OMISSIS_ ...go, il legislatore ha specificato che l’attività oggetto di s.c.i.a. resta sospesa nelle more della conformazione.
Questa precisazione è opportuna, perché era assente nella precedente formulazione del co. 3 dell’art. 19 della legge n. 241/1990, il quale, dunque, sembrava consentire la prosecuzione dell’attività nella pendenza del termine assegnato dalla P.A., nonostante la stessa attività presentasse dei profili di contrasto dell’attività con la normativa vigente.
Proprio per evitare questa irragionevole conclusione, si poteva comunque in via interpretativa ritenere che la P.A. potesse ordinare la conformazione dell’attività e, al contempo, sospendere gli effetti della s.c.i.a. applicando l’art. 21-quater, comma 2, della legge n. 241/1990 ... _OMISSIS_ ...introdotta dalla legge n. 124/2015 si rivela di notevole utilità .
In terzo luogo, la legge n. 124/2015 ha specificato che qualora il privato non conformi la propria attività nel termine assegnato, quest’ultima «si intende vietata&r...