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Il rapporto tra l’art. 19 della legge n. 241/1990 e la d.i.a. edilizia; l’applicabilità della s.c.i.a. al settore dell’edilizia e la sostituibilità con s.c.i.a. del permesso di costruire


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
prezzo:
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magistrato TAR

Nel momento in cui venne introdotta, la d.i.a. edilizia si discostava in modo assai rilevante dal modello generale configurato dall'art. 19 della legge n. 241/1990, così come sostituito dall'art. 2 della legge n. 537/1993, che peraltro escludeva dal suo ambito di applicazione le «concessioni edilizie», e da queste considerazioni la migliore dottrina aveva argomentato nel senso dell'autonomia delle due fattispecie.

Le distanze diminuirono con la riforma del 2005, che, probabilmente ispirandosi proprio alla d.i.a. edilizia, ideò un modello in cui l'attività non poteva essere iniziata immediatamente, ma soltanto dopo un «periodo cuscinetto» di trenta giorni dalla presentazione della d.i.a. e con l'obbligo per il denunciante di comunicare alla P.A. l'avvio dell'attività. Inoltre, a riprova dell'avvicinamento delle due fattispecie, era stata soppressa la previsione dell'inapplicabilità della d.i.a. alle concessioni edilizie, presente sin dalla formulazione originaria dell'art. 19 della legge n. 241/1990, mantenuta con la riforma del 1993, ma divenuta ormai inutile alla luce di quanto disposto dalla legge n. 662/1996.

Tuttavia si trattava solo di un avvicinamento, non certo di una perfetta coincid... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...é tra il modello generale e la d.i.a. edilizia continuavano a sussistere notevoli differenze, non da ultimo la diversa configurazione dei poteri inibitori, che, mentre nella d.i.a. edilizia potevano intervenire soltanto «a monte», configurandosi così come divieto di intraprendere l'intervento edilizio, nel meccanismo delineato dall'art. 19 della legge n. 241/1990 potevano consistere anche in un divieto di proseguire l'attività iniziata, in quanto ne era consentito l'esercizio fino a trenta giorni dal ricevimento da parte della P.A. della comunicazione di inizio attività.

Inoltre l'autonomia della d.i.a. edilizia era stata salvaguardata con il quarto comma dell'art. 19 della legge n. 241/1990, in cui si facevano salve le disposizioni di legge vigenti che prevedessero termini diversi per l'inizio dell'attività e per l'adozione da parte della P.A. di provvedimenti inibitori.

Queste considerazioni portarono a concludere nel senso della presenza di un rapporto di specialità tra le due discipline, per cui l'art. 19 costituiva la base normativa anche della d.i.a. edilizia, e si sarebbe dovuto applicare qualora mancasse una diversa disposizione del T.U., che continuava quindi, in caso di contrasto, a pre... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] .../>
L'approccio «autonomista» della riforma del 2005 è tuttavia radicalmente mutato con la novella che ha introdotto la s.c.i.a.. Il legislatore, conscio della pluralità dei modelli di d.i.a. in vigore nel nostro sistema, con il comma 4-ter dell'art. 49 del d.l. n. 78/2010 ha previsto: «… Le espressioni "segnalazione certificata di inizio attività" e "Scia" sostituiscono, rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio attività" e "Dia", ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis [ovvero il nuovo art. 19 della legge n. 241/1990] sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale.».

Immediatamente dopo l'entrata in vigore della s.c.i.a. si era registrato un contrasto di opinioni sulla possibilità di applicare il nuovo strumento di semplificazione all'edilizia, poiché anche se vi erano plurime ragioni a sostegno della risposta negativa, non erano mancati nemmeno sostenitori della tesi positiva.

All'interno di quest'ultima ricostruzione, inoltre, si ... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...una divergenza di opinioni tra gli autori che ritenevano che con la s.c.i.a. si potessero addirittura eseguire interventi edilizi sottoposti al regime del permesso di costruire, in ragione del carattere vincolato di quest'ultimo provvedimento, e coloro che non condividevano una tale conclusione.

Questi ultimi, in particolare, rilevavano che nel caso del permesso di costruire difettavano i requisiti previsti dal primo comma dell'art. 19 della legge n. 241/1990, visto che per il rilascio di tale titolo non era sufficiente il mero accertamento dei presupposti previsti dalla legge, ma la P.A. era chiamata a compiere delle valutazioni discrezionali che si aggiungono alla mera verifica dei requisiti.

Nel tentativo di fornire un chiarimento, era intervenuto il Ministero della Semplificazione normativa, che, in una nota del 16 settembre 2010 inviata alla Regione Lombardia, aveva opinato nel senso che la s.c.i.a. si applicasse all'edilizia, sulla base della formulazione onnicomprensiva del già citato comma 4-ter dell'art. 49 del d.l. n. 78/2010.

Ulteriori indizi in tal senso erano rappresentati:

a) dalla mancata indicazione della d.i.a. edilizia tra le fattispecie oggetto di espressa esclusione dall'ambito applicativo del... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...ione;

b) dalla mancata riproduzione del co. 4 della precedente versione dell'art. 19, che faceva salve le normative di settore che prevedessero termini diversi per l'inizio dell'attività e per l'esercizio dei poteri inibitori;

c) dal fatto che la s.c.i.a. deve essere corredata non solo dalle certificazioni ed attestazioni, ma anche dalle «asseverazioni di tecnici abilitati», locuzione che rappresenta un esplicito riferimento all'edilizia, visto che la d.i.a. edilizia deve essere corredata proprio da una relazione asseverata di un tecnico abilitato;

d) dai lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 78/2010 (AS 2228) e dal dossier di documentazione predisposto dal Servizio Studi del Senato, che suggeriva la seguente lettura della disposizione: «La norma ha anche un profilo abrogativo della normativa statale difforme, per cui si deve intendere che ad essa va ricondotta anche la denuncia di inizio di attività edilizia, disciplinata dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001»;

e) dalla previsione dell'articolo 49, co. 4-ter, primo periodo, del d.l. n. 78/2010, secondo cui la disciplina della s.c.i.a., tra l'altro, «costituisce livello essenziale delle prestazi... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...enti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m)» dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione; infatti, in virtù delle modifiche introdotte dalla legge n. 69/2009, già l'art. 29, co. 2-ter, della legge n. 241/1990 stabiliva l'attinenza ai livelli essenziali delle prestazioni di cui alla stessa lett. m) delle disposizioni concernenti la dichiarazione di inizio attività: la riproduzione del principio all'interno della disciplina della s.c.i.a. conferma, allora, l'intenzione del legislatore statale di assicurare massima portata applicativa alla disposizione, con salvezza delle sole materie espressamente escluse.

Quanto alla possibilità di eseguire con la s.c.i.a. interventi assoggettati al regime del permesso di costruire, nella nota più volte citata si era precisato che il nuovo strumento di semplificazione si sarebbe applicato mantenendo l'identico campo applicativo della d.i.a., senza quindi interferire con l'ambito applicativo degli altri titoli abilitativi, come il permesso di costruire, caratterizzato da una disciplina puntuale e compiuta contenuta nel T.U., alla quale non appariva riferibile né sul piano letterale, né su quello funzionale, quella della nuova s.c.i.a..

L'estens... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...disciplina della s.c.i.a. anche al permesso di costruire o alla «super d.i.a.», secondo il Ministero, avrebbe determinato l'ampliamento dell'ambito applicativo dell'art. 19 della legge n. 241/1990 oltre i confini sopra delineati e sarebbe stato in contrasto anche con l'intenzione del legislatore, che ha forgiato la disciplina speciale della «super d.i.a.» sulla falsariga di quella del permesso di costruire.

Ciò comportava che, secondo il Governo, dalla novella legislativa sarebbe risultato un sistema così congegnato:

a) interventi in passato sottoposti a d.i.a. «semplice» ex art. 22, co. 1 e 2, T.U.: s.c.i.a.;

b) interventi in passato sottoposti a permesso di costruire:

- per quelli realizzabili anche con «super d.i.a.» ai sensi dell'art. 22, co. 3, T.U. non si applica la s.c.i.a., pertanto resta l'alternativa tra permesso di costruire e «super d.i.a.», disciplinata, nel procedimento, non dal nuovo art. 19 della legge n. 241/1990, ma dall'art. 23 T.U., che dunque rimarrebbe in vigore limitatamente alla «super d.i.a.»;

- per quelli realizzabili esclusivamente con permesso di costruire, resta necessario acquisire quest'ul... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ....

Nonostante l'apprezzabile sforzo ermeneutico, la nota ministeriale del 16 settembre 2010, per la parte che qui ci interessa, oltre a non essere in alcun modo vincolante, era stata criticata da più parti, e considerata non risolutiva.

Il legislatore, dunque, è intervenuto con l'art. 5, co. 2, lett. c), del d.l. n. 70/2010, che, recependo il contenuto della predetta nota ministeriale, ha chiarito che «le disposizioni di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 si interpretano nel senso che le stesse si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire» (primo periodo).

Questa disposizione ha l'indubbio pregio di far definitiva chiarezza sull'ambito applicativo della s.c.i.a ma porta ad un risultato criticabile e poco in linea con la ratio semplificatrice del d.l. n. 78/2010, posto che dalla bipartizione permesso di costruire/d.i.a. si passa ad un regime assai più complesso in cui vi è il permesso di costruire (che in alcuni casi pu&ogra... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...rilasciato per silenzio assenso e in altri no), la «super d.i.a.» e la s.c.i.a., a cui si aggiunge la comunicazione di inizio lavori prevista dall'art. 6 T.U. per talune ipotesi di attività edilizia libera.

In secondo luogo, piuttosto che dettare una norma di interpretazione autentica, il legislatore avrebbe potuto intervenire direttamente sul T.U., armonizzando il contenuto degli artt. 22 e 23 con l'art. 19 della legge n. 241/1990, senza lasciare all'interprete il delicato compito di valutare la compatibilità delle previgenti disposizioni con il nuovo strumento di semplificazione.

Proprio nel tentativo di coordinare le disposizioni del T.U., che fanno ancora riferimento alla «denuncia di inizio attività» con le innovazioni introdotte dal d.l. n. 78/2010 e con l'acclarata applicabilità della s.c.i.a. al settore dell'edilizia, l'art. 17, comma 1, lett. m), del d.l. n. 133/2014 conv., con modif., in legge n. 164/2014 è assai opportunamente intervenuto sull'art. 22, co. 1 e 2, T.U., che definivano l'ambito applicativo della d.i.a. c.d. «semplice», sostituendo ogni riferimento alla d.i.a. con la s.c.i.a.; coerentemente, invece, il legislatore non è intervenuto sul terzo comma ... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...2 T.U., che riguarda la «super d.i.a.», perché quest'ultima non è stata sostituita dal nuovo strumento di semplificazione introdotto dal d.l. n. 78/2010.

Meno pensata e più frettolosa, invece, risulta la previsione contenuta nell'art. 17, co. 2, del d.l. n. 133/2014, che dispone che "L'espressione «denuncia di inizio attività» ovunque ricorra nel decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, ad eccezione degli articoli 22, 23 e 24, comma 3, è sostituita dalla seguente: «segnalazione certificata di inizio attività».".

Il legislatore, infatti, non si è avveduto che, così disponendo, finisce con l'incidere anche sulle disposizioni che estendono il sistema sanzionatorio previsto per gli interventi edilizi sottoposti a permesso di costruire alle ipotesi in cui il soggetto che intende intraprendere i lavori abbia presentato una «super d.i.a.», e, in particolare, agli artt. 33, 34, 36, 39, 40, 44, 46 e 48 T.U..

Nonostante la formulazione onnicomprensiva dell'art. 17, co. 2, del d.l. n. 133/2014, deve ritenersi che le norme da ultimo citate non siano state modificate nella parte in cui si riferiscono alla «denuncia d... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...tività», giacché esse – come si è anticipato e come si vedrà al paragrafo 7.2 del capitolo III – sono dettate con specifico riferimento agli interventi che ordinariamente sarebbero sottoposti a permesso di costruire ma che l'interessato può eseguire anche presentando una d.i.a. sostitutiva del permesso di costruire (la c.d. «super d.i.a.», appunto) e che quest'ultima non è stata sostituita dalla s.c.i.a., così come chiarito dal già menzionato art. 5, co. 2, lett. c), del d.l. n. 70/2010.

L'interpretazione sistematica e teleologica, dunque, deve prevalere su quella letterale, come confermato anche dal fatto che lo stesso art. 17 del d.l. n. 133/2014 è intervenuto pure sull'art. 22 T.U. ma senza modificare il riferimento alla d.i.a. contenuto nel terzo comma di questa disposizione, proprio perché disciplina la «super d.i.a.».

In tal senso, è particolarmente illuminante la lettura della Relazione al disegno di legge di conversione del d.l. n. 133/2014, in cui si legge che «intervenendo sul testo unico dell'edilizia, si coglie l'occasione, con la medesima finalità, di fornire agli enti locali strumenti ermeneutici di incon... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...iarezza, per coordinare l'istituto della dichiarazione [in realtà "denuncia", n.d.A.] di inizio attività (DIA) con quello generale della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) di cui all'articolo 19 della legge n. 241 del 1990 … pur mantenendo la pregressa dicitura laddove il procedimento è oggettivamente diversificato, in quanto trattasi di DIA in sostituzione di permesso di costruire.


 
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