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La riforma del sistema indennitario italiano e le reazioni di Strasburgo: i rapporti tra le corti



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titolo:ESPROPRIonline 5/2008
anno:2008
pagine: 236
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Magistrato della Corte di Cassazione 

Sintonie e distonie fra giurisdizioni- Corte cost. e Corte edu-

Ritenemmo, così che la riduzione anzidetta sarebbe stata legittima in relazione alla particolare natura dell'esproprio ed alle particolari ragioni che l'avessero originato.

A tale conclusione ci sembra conducano le indicazioni espresse dal giudice europeo dei diritti umani e dalla Corte costituzionale che sembrano davvero – e straordinariamente- unificarsi quando entrambe le giurisdizioni mettono in rilievo come la fissità di una regola astratta di quantificazione dell'indennizzo espropriativo potrebbe non apparire ragionevole.

Questo pare il senso della giurisprudenza di Strasburgo che, esaminata nel suo complesso, riconosce un'escursione ampia al legislatore nazionale il quale, pur tenuto ad una commisurazione del giusto prezzo ammette, sia pur in casi eccezionali, addirittura l'assenza totale di indennizzo in caso di particolare rilevanza degli obiettivi di interesse pubblico [1].Ed analoga conclusione si riscontra in Corte cost. n.348/2007 [2].

Nella stessa prospettiva si pongono le due giurisdizioni rispetto alla necessità di valutare l'adeguatezza dell'indennità in termini relativi ed avendo riguardo al quadro storico-eco... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...l contesto istituzionale –p.5.6 Corte cost.n.348/07 e Corte dir.uomo 29 marzo 2006, Scordino c.Italia § 95-98-.

Analoga concordia si riscontra con riguardo all'impossibilità di considerare, nell'attuale contesto storico, problemi di equilibrio della finanza pubblica [3], avendo il giudice delle leggi interne superato la prospettiva che lo aveva condotto a giustificare il criterio indennitario introdotto, sia pur temporaneamente, dall'art.5 bis l.n.359/1992.

Perfetta sintonia fra le due giurisdizioni emerge, ancora, allorchè il giudice costituzionale si interroga sull'opportunità di introdurre un criterio generale ed astratto di liquidazione dell'indennizzo [4].

Delle parziali distonie fra le due giurisdizioni si possono, semmai, cogliere con riguardo all'ambito della nozione di riforma economico sociale espressa dalle due Corti. [5]

Si ricorderà, del resto, che la giurisprudenza costituzionale aveva direttamente inquadrato l'art.5 bis l.n.359/1992 proprio nell'ambito di quelle norme statali fondamentali di riforma economico sociali che si pongono come limite all'esercizio della stessa potestà legislativa esclusiva [6].

Ma su ciò non è il caso... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...re, se appunto si considera il diverso angolo visuale del giudice europeo, orientato a circoscrivere il margine di apprezzamento riconosciuto ai singoli Stati nella determinazione di un indennizzo ridotto rispetto al valore venale, rispetto a quella del giudice costituzionale, indirizzato a garantire un'uniformità del sistema indennitario all'interno del contesto italiano.


Investire sul dialogo fra le Corti

Possibile sarebbe, dopo le indicazioni espresse nel precedente paragrafo, soffiare ed alimentare pericoli, insidie, trabocchetti, attacchi pericolosi ai bastioni della Carta costituzionale ed in tal modo preconizzare una crisi profonda del sano patrimonio giudico nazionale a fronte di un intreccio difficilmente gestibile fra fonti disomogenee e di un deficit di solidità di ciò che si professa come nuovo, capace di minare alle basi il sistema costituzionale ed in definitiva di smontare il carattere primario degli organi di giurisdizione interna incrinando il concetto stesso di sovranità statale.

Chi scrive, pur consapevole dell'autorevolezza dei molti sostenitori di tale movimento di pensiero, si è sempre orientato sul versante opposto senza con ciò voler sminuire la bontà delle istanze... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...i un simile argomentare.

Il punto è che un sano componimento delle diverse istanze può e deve realizzarsi attraverso il canone dell'interpretazione conforme sul quale in altra occasione ci siamo soffermati richiamando la voce autorevole di Antonio Ruggeri che più di altri ha edificato una vera e propria dottrina sul punto.

Il che impone di valorizzare, piuttosto che sminuire, i punti di sintonia fra i sistemi e così fornire attraverso questi una lettura concorde degli eventuali punti distonici, senza prediligere la tesi gerarchica fra i sistemi ma piuttosto imbracciando la più convincente e persuasiva "arma" della meditata e persuasiva comprensione dei sistemi, dei tratti comuni e delle linee evolutive che gli stessi manifestano, appunto intrecciandosi e comparandosi, in un modo che pone all'angolo quel modo di ragionare che soffia invece sulla perdita di competenza degli organi nazionali, sull'arretramento della sovranità statale e, in definitiva, sull'arbitrio che un'operazione interpretativa determinerebbe ogni volta che a prevalere fosse il canone sovranazionale rispetto a quello promanante dalle istanze nazionali.

La storia (di una parte) della giurisprudenza nazionale degli ultimi lus... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...;, appunto caratterizzata da questo a volte non confessato e quasi spontaneo desiderio di misurarsi con "i diritti" fondamentali a prescindere dalla loro matrice- nazionale e sovranazionale- in modo da offrire rispetto adeguate ai bisogni della società.


Sulle ragioni della concordia fra le Corti

Orbene, preso atto di questa concordia di fondo fra i consigli espressi dalle due giurisdizioni (Corte costituzionale e Corte europea dei diritti dell'uomo) sembra di poter dire che con riferimento alla riduzione dell'indennizzo prevista dal legislatore non dovranno contemplarsi i casi di realizzazione di infrastrutture e di alloggi popolari [7]; riduzione che non potrà nemmeno applicarsi ad espropri orientati a perseguire finalità collettive di una comunità più o meno ampia- sia essa orientata al risanamento ambientale, all'edilizia scolastica, alla realizzazione di interventi ad hoc- e dunque giammai, gli interventi rivolti a realizzare singole opere pubbliche- siano esse strade, giardini, piazze, ecc.- a meno di porre evidenti distonie rispetto alla giurisprudenza della Corte europea.

Discorso diverso potrebbe farsi rispetto alle espropriazioni finalizzate alla realizzazione di grandi opere pubbliche [8]... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...alutare la concreta incidenza dell'opera rispetto agli obiettivi strategici dello Stato.

In definitiva, la chiave di lettura che si è qui proposta intende conformarsi al diritto vivente della Corte dei diritti umani e non richiede alcun intervento caducatorio della normativa appena introdotta.

Sembra in ogni caso di poter dire che ove il giudice ponderare le scelte del legislatore per valutare la correttezza del bilanciamento legislativamente operato- e dunque così soppesare la rilevanza di una questione di costituzionalità incentrata sulla riduzione del valore di mercato per gli interventi di riforma economico-sociale alla stregua dell'art.117 1^comma Cost.- , non potrà in alcun modo prescindere dalla giurisprudenza di Strasburgo che riconosce agli Stati un ampio margine di apprezzamento in ordine all'individuazione dei concetti di riforma economico sociale.


La portata retroattiva della legge n.244/2007

Anche per quel che riguarda la portata retroattiva della disposizione che può ridurre l'indennizzo del 25 per cento- essa applicandosi a tutti i procedimenti in corso(e dunque in deroga al regime transitorio fissato dall'art.57 t.u.espropriazione) – solo un esame epidermico dell... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...denza CEDU sembrerebbe far pensare ad un palese contrasto della normativa sopravvenuta con il canone del giusto processo, proprio alla stregua delle coordinate fissate nella sentenza Scordino c.Italia del Marzo 2006.

Ma come si è già avuto modo di osservare, in effetti, Corte dir.uomo 29 marzo 2006,Scordino, cit., ha mitigato notevolmente il divieto del legislatore di incidere retroattivamente sul diritto dominicale, anzi finendo essa stessa col suggerire all'Italia una disciplina eventualmente anche retroattiva purchè idonea ad eliminare il ricorso a Strasburgo. E ciò in linea con la precedente giurisprudenza coniata a partire dal caso Broniowsky c.Polonia.

Ed infatti, nel caso Scordino, la Corte di Strasburgo-Grande Camera-, con un occhio –interessato- alle decine di cause che sono già state proposte per i medesimi motivi nei confronti dell'Italia [9], quando ebbe a proporre un coacervo di misure di ordine generale per eliminare la violazione strutturale insiste nel sistema normativo in tema di indennizzo espropriativo aveva ricordato che misure riparatorie apparivano necessitate proprio in ragione del carattere strutturale della violazione, del gran numero di persone coinvolte e dell'esistenza stes... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ema introdotto dalla Convenzione che risulterebbe compromesso da un gran numero di ricorsi originati dalla stessa causa-p.236-.

La Corte fu così mossa dal desiderio di "agevolare la rapida ed effettiva eliminazione della disfunzione constatata nel sistema nazionale di tutela dei diritti umani"-p.236-, tanto che nel fissare le misure di ordine generale che possono evitare che cause ripetitive siano portate davanti alla Corte, il giudice di Strasburgo consigliò alle autorità nazionali di assumere- retroattivamente se necessario- tali misure riparatorie in modo da eliminare il contenzioso pendente e potenziale – ed è appena il caso di osservare che l'uso del plurale non pare casuale, se si va a guardare la tipologia di misure legislative, amministrative e di bilancio che dovrebbero garantire al diritto del proprietario ad un indennizzo "che abbia un rapporto ragionevole con il valore dei beni espropriati" e che sia "effettivamente e rapidamente tutelato"-.

Questa è, del resto, la lettura dei principi CEDU offerta dalla Corte di Cassazione (Cass.16 gennaio 2008 n.677) che, proprio accostandosi alla giurisprudenza Scordino c.Italia del 29 marzo 2006, è partita dal presupposto che nella sentenza anzi... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...rte europea ha ribadito come in materia civile il legislatore, in linea generale, non incontri alcun divieto di disciplina retroattiva dei diritti anteriormente attribuiti, poi aggiungendo che tale principio soffre però una restrizione fondamentale impedendo al legislatore di esercitare un' ingerenza normativa finalizzata ad ottenere una determinata soluzione delle controversie in corso.E' stato così precisato che «…tale restrizione non è priva di limiti, poiché essa non opera quando l'intervento retroattivo sia giustificato da motivi imperiosi di carattere generale.»

Quel che Cass.n.677/2008 ha però inteso precisare è che non sembra desumibile dalla giurisprudenza della Corte europea « un principio secondo cui la necessaria incidenza delle norme retroattive sui procedimenti in corso si porrebbe automaticamente in contrasto con la Convenzione, quasi che quest'ultima assicurasse, anche nella materia civile, l'immutabilità della regola di giudizio per tutti i procedimenti pendenti in sede giudiziaria.

Per quanto gravi fossero le ragioni della norma retroattiva, una siffatta garanzia renderebbe infatti insensibile ad essa qualsiasi situazione giuridica purché dedotta in ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...si risolverebbe quindi in una rilevante limitazione del potere del legislatore, in contraddizione con la riconosciuta legittimità di un siffatto intervento sia pure nei limiti sopraindicati. Ma è agevole immaginare che la restrizione potrebbe trasformarsi in un vero e proprio ostacolo insuperabile all'esercizio di tale potere, essendo verosimile un fiorire di iniziative giudiziarie volte a rendere immodificabile, secondo il principio ipotizzato, la situazione di favore accordata dalle norme vigenti.

Quindi alla lesione in concreto di un potere che la Convenzione non disconosce ma limita si accompagnerebbe verosimilmente un vulnus indiretto a principi fondamentali sulla durata dei processi, per effetto della loro moltiplicazione in funzione di preventiva tutela contro possibili modifiche del quadro normativo. »

Ora, al di là della piena condivisibilità dell'iter argomentativo appena ricordato, resta il fatto che il tema della retroattività di una disposizione interna che, potenzialmente, incide su un diritto fondamentale è a buon diritto da inscrivere fra quelli "caldi".

Seguendo l'approccio casistico che caratterizza gli itinerari giurisprudenziali di Strasburgo - che indubbiamente non ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ineare con precisione ed in termini oggettivi il ragionamento della Corte europea- sembra di poter dire che per il giudice sopranazionale un'ingerenza del potere legislativo in pendenza di procedure giudiziarie è giustificata quando ricorrono rilevanti motivi di interesse generale che non possono certo essere integrati dal mero interesse economico dello Stato e semprechè l'intervento del legislatore appaia proporzionato rispetto al diritto fondamentale garantito ai cittadini.

Il tema è stato parimenti affrontato dalla Corte costituzionale che, per converso, pare ferma nel giustificare interventi retroattivi in materia diversa da quella penale- si veda, ad esempio, da ultimo, Corte cost.n.274/2006 che affrontando la questione con riferimento alle leggi di interpretazione autentica – e segnatamente distinguendo fra disposizioni di interpretazione autentica dotate di carattere effettivamente interpretativo e norme innovativa con efficacia retroattiva ha ribadito la legittimità di entrambe purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti(v.anche Corte cost. n. 39/2006;Corte cost. n. 135/2006, Corte cost.n. 291/2... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ... cost. n. 374/2002)-.

In questa prospettiva, non sembra agevole ipotizzare a carico della normativa di cui si discute un vulnus dell'art.111 Cost. in tema di "giusto processo", spostandosi semmai il discorso sulla congruità della riduzione e sulle ragioni che l'hanno giustificata.

In altri e più chiari termini, l'introduzione retroattiva di un criterio riduttivo, correlata alle condanne pronunziate dal giudice di Strasburgo ed alla necessità di adeguarsi a quei dicta per elidere il contenzioso innanzi alla Corte europea sembrano costituire valide ragioni per introdurre una disciplina retroattiva che si vorrebbe in linea con i canoni della CEDU.

Ciò che, in definitiva, conferma la posizione espressa a suo tempo dalla Corte costituzionale a proposito dell'introduzione "retroattiva" dell'art.5 bis cit. rispetto al criterio del valore venale pieno vigente alla stregua dell'art.39 l.fond., senza che tuttavia la nuova legislazione introdotta nel 2007 partecipi – almeno così sembra- ai tratti di irragionevolezza correlati all'incongruità dell'indennizzo che, invece, pesantemente caratterizzavano la disposizione poi dichiarata incostituzionale.

Del resto, se si considera ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...vento legislativo ha determinato nel suo paradigma generale il riconoscimento dell'indennizzo a valore venale pieno per il proprietario, solo giustificando una riduzione, peraltro di un modesto 25 per cento, per gli interventi di riforma economico sociale, potrebbe sostenersi la piena compatibilità del sistema normativo introdotto dalla legge finanziaria 2008 con i canoni CEDU- fatta salva la necessità di interpretare restrittivamente il concetto di riforma economico sociale alla stregua di quanto già affermato-. E ciò perché l'abbattimento di cui si è detto non è della stessa portata di quello a suo tempo introdotto dal famigerato art.5 bis.

Esce, così un quadro di concordia fra giurisdizioni ed ordinamenti che costituisce la migliore conferma di quanto i sistemi vadano armonizzandosi per effetto di interventi convergenti dei diversi "attori" del diritto.

 
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