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La riforma del sistema indennitario italiano con lo sguardo rivolto a Strasburgo



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titolo:ESPROPRIonline 5/2008
anno:2008
pagine: 236
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Magistrato della Corte di Cassazione 

Il punto sulla "riforma" del sistema indennitario introdotto dalla l.n.244/2007, con uno sguardo a Corte dir.uomo 10 giugno 2008

Il legislatore nazionale, sempre più consapevole della forza politica e giuridica delle condanne emessa dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, sembra avere ben compreso la "portata" di quel diritto di matrice sovranazionale e così imboccato la via di un pronto adeguamento del sistema interno alle indicazioni che possono trarsi dalle condanne di Strasburgo.

Si è così assistito e si assiste ad una serie di interventi normativi [1] tutti rivolti a riconoscere il carattere "primario" della Convenzione europea, capace di operare ben prima ed a prescindere del controllo di costituzionalità delle leggi.

Che poi il risultato di tale "adeguamento" sia immune da vizi ed esoneri concretamente lo Stato da nuove condanne da parte del giudice di Strasburgo è, ovviamente discorso ben diverso e probabilmente più complesso.

In questo contesto si innesta la tematica dell'indennità di esproprio dopo la pluricommentata –anche su questa Rivista on line- decisione dell'ottobre 2007 con la quale la Corte costituzionale ha eliminato dal sistema giuridico ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...criterio indennitario introdotto dal famigerato art.5 bis l.n.359/1992-sent.n.348/2007-.

In questa prospettiva la modifica del testo unico espropriazione in tema di indennità di espropriazione, varata all'interno della legge 24 dicembre 2007 n.244 (art.2 comma 89) [2], è così sembrata espressione del superamento delle linee direttive esposte dalla stessa Corte cost. n.348/2007 che, nel caducare ex tunc l'art.5 bis l.n.359/1992 [3], era stata ben attenta, nel delineare le possibili linee direttive di un futuro intervento normativo, a non affermare come costituzionalmente obbligato un percorso che garantisse in ogni caso al proprietario colpito da espropriazione legittima il valore venale pieno, proprio richiamando il concetto di funzione sociale della proprietà ed affermando, testualmente, che "il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato"-p.5.7 sent.n.348/2007-.

Tale scelta normativa ha, però, allo stesso tempo, cercato di valorizzare talune delle indicazioni pure contenute nella decisione della Consulta, così partorendo una disciplina composita e complessa.

Anticipando gli esiti di quest'analisi, ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...traverso una simulazione di verifica giudiziale della ragionevolezza delle scelte legislative, sembra di poter dire che il tasso di equilibrio sotteso alle scelte legislative in materia sembra uniformarsi, almeno nelle sue generali, alle indicazioni della Corte costituzionale e della Corte dei diritti umani.


Le regole del giudice di Strasburgo in materia di indennizzo espropriativo

Vale dunque la pena ripercorrere, sia pur sinteticamente, i principi in tema di indennizzo fissati dalla Corte di Strasburgo per poi simulare il compito del legislatore e del giudice (ma probabilmente anche dell'amministratore pubblico) di ponderare la ragionevolezza del bilanciamento operato in sede legislativa.

Sul punto, si ricorderà che il principio di proporzionalità insito nell'art.1 prot.n.1. cit. è stato nel tempo considerato dalla giurisprudenza di Strasburgo con riferimento all'esistenza di un ragionevole indennizzo [4] spettante in caso di perdita della proprietà.

E' stata la Corte dei diritti dell'uomo, con la sua giurisprudenza, ad individuare progressivamente alcuni canoni generali in materia.

In prima approssimazione, il giudice di Strasburgo ha per un verso escluso, se non per ipotes... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...li, che la proprietà possa essere espropriata senza indennizzo [5].

In linea con tale affermazione, si è poi ritenuto che il pagamento di un indennizzo ragionevole all'espropriato garantisca il giusto equilibrio fra i contrapposti interessi [6], poiché mancando completamente ogni forma di ristoro – e semprechè non si versi in ipotesi eccezionali [7], la protezione accordata dalla norma sovranazionale finirebbe con l'essere illusoria ed inefficace [8].

Il riferimento, infatti, alla ragionevolezza sembrava dimostrare l'ampio margine di apprezzamento ancora una volta riservato ai singoli Stati nella quantificazione del ristoro, tanto da far dire in dottrina che « il criterio della "ragionevolezza" può assumere dei contorni talmente elastici da consentire alla Corte un atteggiamento di estrema flessibilità al momento di valutare la congruità dell'indennizzo ».

L'unico limite che risultava incontestabilmente emergere dal diritto vivente del giudice europeo era rappresentato dall'impossibilità di accampare, fra le circostanza eccezionali idonee a ridurre fino ad annientarlo detto indennizzo, le conseguenze finanziarie enormi che sarebbero derivate dal pagamento ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ..., avendo la Corte sempre negato la possibilità di giustificare una legislazione avente efficacia retroattiva fondata su ragioni di bilancio [9].

Per il resto, sembrava pacifico che proprio l'esistenza dell'obiettivo della pubblica utilità –requisito non espressamente introdotto nell'art.1 Prot.n.-1 alla CEDU peperò scolpito dal diritto vivente di Strasburgo attraverso il riconoscimento di un ampio margine di apprezzamento riconosciuto agli Stati nel potere di regimentazione del diritto dominicale- sotteso alla privazione della proprietà legittimamente compiuta potesse giustificare un indennizzo non uguale al valore integrale del bene, soprattutto se la privazione del dominio fosse connessa a progetti di nazionalizzazione [10] e non a singoli provvedimenti di esproprio [11].

Peraltro, la Corte dei diritti umani aveva tradizionalmente riservato particolare attenzione alle concrete modalità di pagamento dell'indennizzo- e ciò, ancora una volta, andando oltre il tessuto normativo dell'art.1 Prot.n.1 alla CEDU che tanto non prevede - richiedendo che l'indennizzo sia corrisposto in un tempo ragionevole [12].

Nella sentenza del 29 marzo 2006 Scordino c.Italia del 29 marzo 2006 che ha origi... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...tenze nn.348 e 349 della Corte costituzionale la Grande Sezione ebbe a ribadire, nella sostanza, le conclusioni espresse già all'unanimità dai giudici della Camera che aveva adottato la precedente pronunzia del Luglio 2004 resa dalle stesse parti, fornendo un'interpretazione autentica dei principi espressi in passato in ordine alla misura che l'indennizzo spettante al proprietario attinto da un'espropriazione legittima deve avere per essere in linea con l'art.1 Prot.n.1 alla CEDU.

Fu in quell'occasione ritenuto che se il principio del ristoro pieno del valore del bene può subire delle limitazioni nei casi di espropriazione, ciò risulta tollerato quando si adottano misure di riforma economica o misure tendenti a conseguire una maggior giustizia sociale- p.97 sent.- o quando sono operati cambiamenti fondamentali del sistema quali la transizione dalla monarchia alla repubblica-p.98- o in caso di adozione di leggi nell'eccezionale contesto della riunificazione della Germania- p.98-.

Facendo applicazione di tali principi, la Corte ha stigmatizzato come nel caso concreto, nel quale si faceva questione di un'espropriazione non agganciata a particolari processi economici e/o politici, la quantificazione dell'indennizzo in misu... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...irca il 50 per cento del valore venale- per di più destinato alla falcidia dell'ulteriore 20 % per effetto del carico tributario- aveva prodotto un peso eccessivo e sproporzionato che non poteva essere in alcun modo giustificato in nome del pubblico interesse sotteso alla procedura ablatoria. Doveva pertanto conseguirne che la mancanza di un legittimo scopo di pubblica utilità non poteva giustificare un ristoro inferiore al valore di mercato-p.102-.

Secondo il giudice di Strasburgo l'applicazione dei criteri contenuti nell'art.5 bis ln.359/1992 rendeva irrilevante, ai fini dell'indennizzo, la tipologia dei lavori di pubblica utilità cui era preordinato l'esproprio. Anzi, era emerso inconfutabilmente che l'espropriazione in oggetto non era stata compiuta "nel quadro di un processo di riforma economica, sociale o politica"-p.102 sent.-.

Da qui la conclusione che il proprietario era stato sottoposto ad un carico sproporzionato, ottenendo per un'espropriazione che non era rivolta al perseguimento di obiettivi di pubblica utilità un importo di gran lunga inferiore al valore del bene.

Emergeva, così, la preoccupazione principale della Corte di Strasburgo orientata ad impedire, all'ordinamento italiano,... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ione in modo indiscriminato di una disciplina fortemente riduttiva dell'indennizzo senza per nulla agganciare tale sistema alla particolare tipologia di esproprio che, sola, avrebbe potuto giustificare lo scostamento dal valore commerciale del bene.


Le misure di ordine generale suggerite dalla Corte europea per "raddrizzare" il sistema indennitario interno

Non si può a questo punto tralasciare di considerare le misure di ordine generale che, secondo la Corte di Strasburgo, lo Stato avrebbe dovuto adottare per eliminare la violazione all'art.1 prot.n.1 prodotta dall'art.5 bis l.n.359/1992- ed anche dall'art.37 t.u.e. che di questo è stato gemmazione, sia pur perdendo il carattere della temporaneità che caratterizzava la norma primigenia e che aveva appunto salvato il 5 bis dalla mannaia del giudice costituzionale-.

La Corte europea, con un occhio –interessato- alle decine di cause che sono già state proposte per i medesimi motivi nei confronti dell'Italia [13], proseguì infatti il percorso tracciato dalla causa Broniowski c.Polonia [14] e propose un coacervo di misure riparatorie proprio in ragione del carattere strutturale della violazione, del gran numero di persone coinvolte e dell'esistenz... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...l sistema introdotto dalla Convenzione che risulterebbe compromesso da un gran numero di ricorsi originati dalla stessa causa-p.236 sent.Scordino c.Italia-.

Quel Giudice, mosso dal desiderio di "agevolare la rapida ed effettiva eliminazione della disfunzione constatata nel sistema nazionale di tutela dei diritti umani"-p.236- consigliò alle autorità nazionali di assumere- « retroattivamente se necessario » - tali misure riparatorie in modo da eliminare il contenzioso pendente e potenziale:misure legislative, amministrative e di bilancio che avrebbero dovuto garantire il diritto del proprietario ad un indennizzo "che abbia un rapporto ragionevole con i valore dei beni espropriati" e che fosse "effettivamente e rapidamente tutelato".

… e le misure generali suggerite al legislatore da Corte cost.n.348/2008

Esaminando ora i suggerimenti indirizzati al legislatore dalla Corte costituzionale all'atto di dichiarare l'incostituzionalità del criterio indennitario di cui all'art.5 bis l.n.39/1992- e dell'art.37 t.u.espropriazione – caduto ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87- il giudice costituzionale ha sottolineato alcuni passaggi delle sentenze di Strasburgo per consigliare al ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ... un'accorta modifica dei criteri indennitari in materia di aree edificabili in modo da tenere in considerazione la portata sociale delle finalità pubbliche che si vogliono perseguire.

La Consulta ha tenuto infatti a riaffermare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato.Ciò perché livelli troppo elevati di spesa per l'espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell'iniziativa economica privata.

Se nemmeno può tralasciarsi di considerare il rilievo che nell'ordinamento costituzionale ha la funzione sociale della proprietà, prosegue la Corte, ne dovrebbe derivare una legislazione che, pur ineludibilmente garantendo al proprietario che subisce un'espropriazione isolata un ristoro - sempre agganciato al valore di mercato del bene quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le n... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...incoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori [15] - più consistente rispetto a quello di chi è interessato da piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale preveda soluzioni diverse- pur agganciate al parametro del valore venale- per i procedimenti ablatori finalizzati ad attuare importanti bisogni collettivi.

E' questa la soluzione che traghetterebbe il sistema interno verso quel giusto mezzo capace al contempo di rispondere ai richiami di Strasburgo e di porsi come misura costituzionalmente corretta.

Del resto, prosegue la Corte ricordando la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, criteri di calcolo fissi e indifferenziati rischiano di trattare allo stesso modo situazioni diverse, rispetto alle quali, invece, "il bilanciamento deve essere operato dal legislatore avuto riguardo alla portata sociale delle finalità pubbliche che si vogliono perseguire, pur sempre definite e classificate dalla legge in via generale."

Il bilanciamento operato dalla legge n.244/2007

Dunque il giudice nazionale sarà chiamato immediatamente a verificare se la ponderazione fra interessi contrapposti aventi entr... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ... costituzionale e sovranazionale-interesse individuale(del proprietario) e interesse pubblico correlato alla funzione sociale della proprietà ed alle ragioni di pubblica utilità previste dall'art.1 Prot.n.1 alla CEDU- operata dalla legge n.244/2007 in tema di indennizzo espropriativo possa dirsi ragionevole e se essa ha raggiunto un punto di equilibrio in linea con la giurisprudenza di Strasburgo.

Per far ciò il giudice dovrà assumere le vesti del legislatore e valutare la proporzionalità dell'intervento attraverso la ponderazione degli interessi in gioco, suggerita tanto dalla Corte di Strasburgo che dalla Corte costituzionale e l'eventuale sussistenza di ragioni sociali evidenti che renderebbero possibile, praticabile o dovuto un diverso giudizio di proporzionalità.

Bene, con riguardo alla previsione generale del valore pieno-art.37 d.p.r.n.327/2001 così sostituito dall'art.2 comma 89 della l.n.244 cit.-L'indennità di espropriazione di un'area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene - id est del giusto prezzo- in favore del proprietario legittimamente ablato, nulla quaestio.

Il legislatore ha preso atto dell'evoluzione del pensiero de... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ostituzionale, fino a ieri agganciato alla teoria del serio ristoro ed oggi invece proteso verso quella del giusto prezzo in modo da mettersi al passo con le principali discipline comuni europee [16].

Tale presa d'atto lascia dunque ritenere che la scelta del legislatore abbia realizzato un « fair balance » fra interessi individuali compressi e quelli generali che giustificano l'adozione dell'atto espropriativo. Anzi, v'è da registrare l'ulteriore previsione che in caso di accordo di cessione volontaria premia ulteriormente il proprietario attribuendogli un'aggiunta del dieci per cento sul valore del bene che finisce, poi, per creare problemi di non poco momento comparando i sistema indennitario con quello "risarcitorio" previsto per l'istituto dell'occupazione illecita- ci si passi qui l'espressione atecnica-

Il tema caldo è, invece, quello relativo alla riduzione secca dell'indennizzo per i casi di interventi collegati a riforme economico sociali-Quando l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l'indennità è ridotta del venticinque per cento-.

Già all'indomani (di Corte cost.n.3348/2007 e) dei progetti di legge che venivano spasmodicamen... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ti e poi diffusi sul tema, ci eravamo sforzati di sottolineare che il problema della "congruità" -id est costituzionalità di tale criterio anche alla luce dell'art.117 1^ comma Cost.- non si sarebbe potuto dipanare in astratto, dovendosi piuttosto valutare l'operato volta per volta espresso dall'amministrazione espropriante che invoca la riduzione del 25 %.


 
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