Retrocessione: il diritto di prelazione del Comune

Il diritto di prelazione del Comune nella l. n. 865/1971 L’art. 21 della l. 22 ottobre 1971 n. 865, il cui titolo II è stato espressamente abrogato ad opera dell’art. 58 del t.u. espropri, prevedeva, per le espropriazioni disposte tramite la medesima l. n. 865, un diritto di prelazione del Comune nel cui territorio erano comprese le aree nei confronti delle quali veniva meno «la destinazione alla realizzazione d’un interesse pubblico».

La suddetta situazione del venir meno della destinazione alla realizzazione di un interesse pubblico era identificata, anche se si riteneva che non vi era «coincidenza assoluta», con le ipotesi in cui venivano «riconosciute la retrocessione parziale e quella totale» [1].

Tal... _OMISSIS_ ...izio tempestivo del diritto inibiva la retrocessione nei confronti degli espropriati.

Il corrispettivo che il Comune doveva pagare andava determinato con gli stessi criteri che presiedevano alla determinazione dell’indennità di esproprio (art. 16 l n. 865/1971), oppure, in ipotesi di disaccordo, doveva essere determinato dall’ufficio tecnico erariale, la cui stima poteva essere impugnata innanzi alla Corte d’Appello.

Le aree acquisite dal Comune, che confluivano nel patrimonio indisponibile del Comune stesso, potevano essere utilizzate solamente per opere di competenza comunale, oppure potevano essere date in concessione per opere e interventi di pubblica utilità.

Occorre ancora ricordare che, in base ad un’interpretazion... _OMISSIS_ ...rsquo;ambito dei piani di zona per l’edilizia economica e popolare e non utilizzate acquistano de jure la qualità di beni appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente comunale e, come tali, neanche per il futuro possono essere sottratte alla loro destinazione, se non nei modi previsti dalla legge (art. 828 c.c.)» [2].

Di contrario avviso è un’altra interpretazione secondo la quale «il fatto che i beni espropriati confluiscano nel patrimonio indisponibile, è ininfluente ai fini del decidere in ordine alla richiesta di retrocessione. Non si vede, infatti, come la circostanza in sé che il bene espropriato entri a far parte del patrimonio indisponibile possa valere per sostenere la tesi che alla materia disciplinata dalla legge n. 865/71 ... _OMISSIS_ ...pubblica utilità.

Deve, invero, convenirsi con le tesi svolte dal ricorrente in ordine al carattere generale e di garanzia dell’istituto della retrocessione, che non può ritenersi inficiato dalla sopravvenuta normativa posta con la legge n. 865/71, con la disciplina dettata dalla quale in ordine all’espropriazione al fine della realizzazione di piani e programmi per l’edilizia residenziale pubblica (essendo chiaramente il PEEP assimilabile ad un’opera pubblica), occorre armonizzare le norme di essa legge generale sull’espropriazione concernenti istituti generali ed espressivi, all’incirca, di principi di diritto, non disconoscibili da leggi posteriori» [3].

Interpretazione, quest’ultima, da preferire, per il sem... _OMISSIS_ ...squo;interesse pubblico.

Bisogna, infatti, ricordare che per effetto dell’emanazione del decreto di esproprio il bene entra a far parte del demanio o del patrimonio indisponibile dell’ente pubblico. Dopodiché, se entro il termine di dieci anni l’opera pubblica o di pubblica utilità, in funzione della quale il bene fu espropriato, non è stata almeno iniziata, il bene stesso non è più sottoposto al regime di indisponibilità, divenendo, quindi, retrocedibile, nonché pignorabile e usucapibile [4].

L’indisponibilità definitiva si realizzerà solo in caso di tempestiva realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità, «va da sé che ove l’opera pubblica non necessiti di materiali trasformazioni, il carattere d... _OMISSIS_ ...so pubblico» [5].

Il diritto di prelazione del Comune nel d.P.R. n. 327/2001 A seguito dell’entrata in vigore del t.u. espropri, il diritto di prelazione del Comune è oggi contemplato, per entrambe le ipotesi di retrocessione, dal comma 3 dell’art. 48.

Si tratta di un diritto di prelazione che è riconosciuto nei confronti delle aree, comprese nel territorio del Comune, che non sono state utilizzate ai fini della realizzazione delle opere oggetto della dichiarazione di pubblica utilità, e che, qualora esercitato, consente di far confluire le aree medesime nel patrimonio indisponibile dell’ente locale.

È stato sottolineato come, «ovviamente, il diritto di prelazione potrebbe essere esercitato dal Comune solo quando t... _OMISSIS_ ...raquo; [6].

Occorre, innanzitutto, osservare come, a differenza della precedente disciplina di cui all’art. 21 della l. n. 865/1971, non sia più espressamente prevista la possibilità per il Comune di proporre opposizione alla stima.

Si tenga presente, inoltre, che al Comune non è riconosciuta neppure alcuna possibilità di intervenire nel procedimento di determinazione concordata del corrispettivo della retrocessione [7].

È necessario, allora, verificare se sia possibile un’interpretazione estensiva del comma 2 dell’art. 48, o comunque una contestazione giudiziale nel caso in cui ci ritrovi in presenza non di una stima, ma di un accordo delle parti, pena la violazione dell’art. 24 comma primo della Costituzione, a norma de... _OMISSIS_ ...servato come debba ammettersi una interpretazione di tal genere in quanto «il prezzo della retrocessione, al quale si correlano le condizioni dell’acquisto da parte del Comune, è determinato alla stregua di criteri non rimessi all’autonomia delle parti, ma predeterminati dalla legge. In sostanza il paradigma giuridico di riferimento non può evidentemente essere quello della prelazione di dritto Comune. Ne discende che non dovrebbe essere preclusa al Comune la possibilità di contestare la determinazione» [8].

Altra differenza rispetto alla l. n. 865/1971 è data dal fatto che il comma 3 dell’art. 48 non prevede più il limite dell’utilizzazione delle aree acquisite dal Comune esercitando il diritto di prelazione, consistente nell’utiliz... _OMISSIS_ ..., al riguardo, si è espresso nel senso di ritenere preferibile una destinazione pubblicistica [9].

La prelazione in esame deve essere esercitata entro termini stabiliti: centottanta giorni dal ricevimento da parte del Comune della notifica dell’intesa raggiunta dalle parti sull’identificazione dell’area e sul corrispettivo della retrocessione; sessanta giorni, invece, nel caso in cui il corrispettivo sia determinato dall’ufficio tecnico erariale o dalla commissione provinciale di cui all’art. 41 del t.u. espropri, oppure in via giudiziale.

Il comma 3 dell’art. 48 stabilisce dei termini decadenziali, da considerarsi perentori, per l’esercizio del diritto di prelazione, ma nulla dice riguardo il momento a partire dal qua... _OMISSIS_ ...a deciso di esercitare il diritto di prelazione, basato sulla circostanza che non erano ancora intervenuti l’accordo o la determinazione per altra via del corrispettivo, in quanto il Comune era, comunque, «nel pieno diritto di esercitare la prelazione» [11].

Per quanto riguarda gli adempimenti procedurali che coinvolgono il Comune, occorre ricordare anche il comma 1 dell’art. 47 del d.P.R. n. 327/2001, il quale prevede che nel caso di richiesta di retrocessione parziale il soggetto beneficiario dell’espropriazione deve inviare una lettera raccomandata con avviso di ricevimento, indicante i beni che possono essere ritrasferiti e il relativo corrispettivo, non solo all’espropriato, ma anche al Comune nel cui territorio si trovano i beni da r... _OMISSIS_ ...richiedente la retrocessione, di conseguenza non è tenuta a comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della l. 7 agosto 1990 n. 241 [12].

Per quanto riguarda l’organo competente, trattandosi dell’esercizio di un diritto che, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (t.u. enti locali), rientra negli acquisti immobiliari di competenza del consiglio comunale, è stata ritenuta illegittima la delibera con cui la giunta ha deciso di esercitare il diritto di prelazione su alcuni immobili oggetto di una richiesta di retrocessione [13].

Inoltre, «laddove la prelazione ex art. 48 d.P.R. 327 del 2001 venga esercitata nell’assenza della necessaria provvista finanziaria, la stessa si risolve in una pren... _OMISSIS_ ...o di legittimità degli atti amministrativi, non apparendo più concepibile che un ente pubblico contragga impegni di spesa, senza una qualsivoglia previsione circa la loro copertura» [14].

L’atto amministrativo col quale viene esercitato il diritto di prelazione deve, ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241/1990, essere motivato con l’indicazione dei «presupposti di fatto» e delle «ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria» [15].

Il diritto di prelazione deve essere esercitato in relazione all’oggetto della domanda di retrocessione avanzata dall’ex proprietario. Per cui, qualora tale domanda si riferisca ad una quo... _OMISSIS_ ...e locale gode di «un ampio potere discrezionale che può essere censurato solo in caso di manifesta illogicità od irragionevolezza» [17].

La giurisprudenza ha ritenuto che non sussiste incompatibilità tra la decisione di esercitare il diritto di prelazione da parte del Comune e «quella precedente di concedere in uso l’area all’attuale ricorrente. L’attuale uso privato dell’area non esclude e non contraddice, infatti, la possibilità che la stessa nel prossimo futuro ritorni nella materiale disponibilità dell’Amministrazione ai fini della realizzazione dell’opera pubblica» [18].

È stata, infine, ritenuta una forma indiretta di manifestazione della volontà di esercitare il diritto di prelazione di cui all’art. 21 della l. n. 865/1971, la realizzazione di un’opera pubblica «in qualche modo connessa al PEEP» (nel caso di specie si trattava di orti per anziani) [19].