La potestà legislativa regionale in tema di interventi sottoposti a s.c.i.a., d.i.a. e permesso di costruire

Prima di analizzare il sistema degli interventi edilizi e dei titoli abilitativi disegnato dal T.U. è necessario ricordare che ai sensi dell’art. 10, co. 3, T.U. le Regioni possono individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti a permesso di costruire e che l’art. 22, co. 4, T.U. prevede che le Regioni a statuto ordinario possano ampliare o ridurre l’ambito di applicazione della d.i.a..

Tale potere tuttavia non ha riflessi sul piano del diritto penale, come si può ricavare dalla lettura del secondo periodo degli artt. 10, co. 3, e 22, co. 4 T.U.. Ciò significa che: a) se un intervento sottoposto a d.i.a. o a s.c.i.a. dalle norme statali è assentibile in base alla leg... _OMISSIS_ ...norme regionali di interventi sottoposti a permesso di costruire dalla legge statale non comporta l’inapplicabilità delle sanzioni penali.

Questo si giustifica in ragione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia penale, di cui all’art. 117, co. 2, lett. l), Cost., e della giurisprudenza costituzionale, che, in passato, ha più volte sottolineato l’impossibilità per la legge regionale di incidere sul sistema penale, in ragione della necessità di assicurare una uniforme repressione dei reati sull’intero territorio nazionale e del principio di uguaglianza, che porta ad escludere che un diritto fondamentale come quello alla libertà personale possa essere oggetto di diversa fruizione nelle diverse Regioni. La legge regionale quindi non sol... _OMISSIS_ ...ativo» sulla legislazione penale, prevedendo casi di inapplicabilità delle sanzioni penali o modificarne l’ambito di applicazione.

In taluni casi, tuttavia, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che la legislazione regionale può concorrere comunque a precisare, secundum legem, i presupposti di applicazione delle norme penali statali, e ciò in particolare quando queste ultime subordinino effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti amministrativi o legislativi regionali (c.d. «norme penali in bianco»).

In questo caso, infatti, la normativa regionale svolge funzioni del tutto analoghe a quelle che sono in grado di svolgere i regolamenti e le altre fonti secondarie statali nelle ipotesi in cui la fattispecie incriminatrice... _OMISSIS_ ...enale in bianco» sanziona l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dagli artt. 27 e ss. T.U., nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire.

Quanto ai poteri delle Regioni in materia di titoli abilitativi, occorre tracciare una prima distinzione tra Regioni a statuto speciale e province autonome, da una parte, e Regioni a statuto ordinario dall’altra.

Iniziando da queste ultime il dato di partenza è quello per cui l’edilizia rientra nella materia «governo del territorio», che comprende l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio.
|... _OMISSIS_ ...restando la necessità di rispettare anche quanto previsto dalla Costituzione, dall’ordinamento comunitario e internazionale nonché le norme dettate dallo Stato nell’esercizio della sua potestà legislativa esclusiva, con cui la legislazione regionale non può interferire.

Il T.U. si caratterizza per dettare una normativa che non è di principio, come accade nelle ipotesi in cui lo Stato emana delle apposite «leggi quadro», e pertanto è necessario individuare in via interpretativa quelli che sono i principi a cui le Regioni a statuto ordinario dovranno attenersi nel fissare quali interventi siano sottoposti a d.i.a. e quali a permesso di costruire, ai sensi dell’art. 1, co. 3, della legge n. 131/2003.

A tal proposito occorre ricordar... _OMISSIS_ ...i criteri o modalità generali che costituiscano un punto di riferimento per il legislatore regionale ogni qualvolta intenda intervenire in una specifica materia. Esse inoltre, sul piano formale, devono possedere un elevato livello di astrattezza tale da poter essere invocate per l’adozione di un indefinito numero di atti legislativi che a loro volta vanno a configurarsi come fattispecie astratte.

Un primo principio generale esplicitato dalla Corte costituzionale è quello per cui ogni trasformazione permanente del territorio necessita di titolo abilitativo e che il discrimine tra necessità o meno di titolo abilitativo è data dal duplice elemento della precarietà oggettiva dell’intervento, in base alle tipologie dei materiali utilizzati, e della precarietà funziona... _OMISSIS_ ...nterventi che non presentano tale carattere, ma ad avviso di chi scrive è possibile anche desumere che il legislatore regionale non può sottoporre a titolo edilizio ciò che in realtà non trasforma in maniera permanente il territorio e, viceversa, che non può sottrarre a tale regime quelle attività che invece presentano questo connotato.

La giurisprudenza costituzionale ha poi chiarito che le norme in materia di d.i.a. perseguono il fine, che costituisce un principio dell’urbanistica, che la legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a semplificare le procedure. In quest’ottica si impone alle Regioni il principio della necessaria compresenza di titoli abilitativi preventivi ... _OMISSIS_ ...ire per individuare gli interventi da sottoporre all’uno o all’altro titolo abilitativo, è lo stesso art. 10, co. 3, T.U. a risolvere il problema, facendo riferimento all’incidenza dell’intervento edilizio sul territorio e sul carico urbanistico.

L’«incidenza sul territorio» si riferisce agli interventi che, per qualità e quantità, abbiano un impatto di una certa consistenza sull’assetto del territorio e siano irreversibili, mentre l’«incidenza sul carico urbanistico» è riferita a fattispecie in cui l’opera progettata determina la necessità di realizzare una maggiore dotazione di servizi.

Viene in rilievo ancora una volta, pertanto, la differenza sopra delineata tra ius utendi e ius aedi... _OMISSIS_ ...che, può di volta in volta adattare il regime autorizzatorio a seconda delle peculiarità che presenta il proprio territorio.

Hanno, inoltre, valenza di principi fondamentali della legislazione statale, non derogabili dal legislatore regionale, anche le disposizioni che, come l’art. 3 T.U., definiscono gli interventi edilizi, poiché «è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali».

Ed invero, «la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi … non può non essere dettata in modo uniforme sull’intero territorio nazionale» poiché «... _OMISSIS_ ...gio […] della Nazione” (art. 9 Cost.), inteso come “aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale” (sentenza n. 367 del 2007), e sulla sua tutela».

Di conseguenza, dovranno essere considerate incostituzionali le disposizioni della legge regionale che danno degli interventi edilizi una definizione diversa da quella prevista dal T.U., a meno che non sia possibile risolvere il contrasto in via ermeneutica, attraverso un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma regionale.

In dottrina, inoltre, vi è inoltre chi ha evidenziato che potrebbero considerarsi come principi fondamentali la sostituibilità del permesso di costruire con la d.i.a. nel ... _OMISSIS_ ...icorso alla d.i.a. e di eliminare il permesso di costruire c.d. «facoltativo», perché, se da un lato la necessità di tutelare l’autonomia regionale fa propendere per la risposta positiva, dall’altro occorre tener conto che il cittadino potrebbe volere una piena fungibilità tra i due strumenti e voler essere, anche nelle ipotesi di interventi minori, «coperto» dal rilascio di un titolo espresso.

Il giudice delle leggi ha chiarito, infine, che deve essere riconosciuto rango di principio fondamentale anche alle disposizioni di legge statale che disciplinano i poteri che la P.A. può esercitare sulla d.i.a. e sulla s.c.i.a. e, in particolare, le condizioni alle quali è possibile intervenire sull’attività oggetto di d.i.a. e di s.c.i.a. su... _OMISSIS_ ...litativi e forma con essa un unicum inscindibile, considerato che l’individuazione della consistenza e dell’efficacia dei titoli edilizi non può prescindere dalla capacità di resistenza rispetto alle verifiche effettuate dalla P.A. successivamente alla formazione dell’atto di assenso; e, posto che la disciplina dei titoli edilizi è riservata allo Stato, anche la regolazione di questo aspetto è rimessa alla legislazione statale e non tollera deroghe da parte del legislatore regionale.

Tutto quanto si è detto sinora non vale per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome, che hanno potestà legislativa esclusiva in materia di edilizia e urbanistica: pertanto, nel regolare la materia dei titoli edilizi, la loro legislazione deve unicamente rispettare ... _OMISSIS_ ...a.

Proprio perché viene in gioco una competenza legislativa esclusiva statale – quella in materia penale ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. l), Cost. – varrà invece anche nei confronti di questi enti territoriali che godono di particolari forme di autonomia il principio per cui la sottoposizione da parte di una legge regionale di un intervento a permesso di costruire o a d.i.a. è neutra dal punto di vista dei reati previsti dall’art. 44 T.U., ai fini dei quali rileverà unicamente disciplina dettata dalla legislazione statale.

È da chiarire poi la sorte delle disposizioni regionali sui titoli edilizi anteriori all’entrata in vigore del T.U., e nelle Regioni a statuto ordinario le disposizioni incompatibili con i principi fondame... _OMISSIS_ ... dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi».

La norma, peraltro, costituisce applicazione di quanto già previsto dall’art. 10 della legge n. 62/1953, che dispone che le leggi statali che modificano i principi fondamentali nelle materie di potestà legislativa concorrente – quale è appunto il «governo del territorio» – abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse.

Deve pertanto ritenersi che a seguito dell’entrata in vigore del T.U. siano state abrogate tutte le norme regionali che contemplassero titoli abilitativi edilizi diversi dal ... _OMISSIS_ ...rt. 3, co. 1, T.U..

Non essendo tollerabile una situazione di vuoto normativo, per ragioni di certezza del diritto, dovrà pertanto ritenersi che, finché la Regione non intervenga dettando una nuova normativa sostitutiva di quella abrogata, debbano trovare applicazione le norme di dettaglio contenute nel T.U..

Queste disposizioni di dettaglio sono denominate «cedevoli», proprio perché destinate a cedere il passo alle norme regionali, e sono in linea con l’art. 117, co. 3, Cost., il quale, nel disciplinare la potestà legislativa concorrente, attribuisce la normativa di dettaglio alle Regioni non in via esclusiva, ma piuttosto in via principale e permette anche allo Stato di dettarla, allo scopo di garantire la necessaria completezza dell’... _OMISSIS_ ...ompetenza legislativa esclusiva in tema di edilizia e urbanistica, le cui norme dovranno rispettare le disposizioni innovative dettate dal T.U. soltanto nella misura in cui esse siano espressione di principi di rango costituzionale, internazionale o comunitario oppure siano riconducibili ad una delle competenze legislative esclusive statali, altrimenti rimarranno in vigore.

C’è da chiedersi, infine, se e in che modo l’entrata in vigore della s.c.i.a. abbia inciso sulle disposizioni regionali in materia di d.i.a., e sul punto è necessario far riferimento innanzitutto all’art. 49, co. 4-ter, del d.l. n. 78/2010, in cui il nuovo art. 19 della legge n. 241/1990 viene ricondotto alla tutela della concorrenza e – in linea di continuità con quanto disposto d... _OMISSIS_ ...CRLF| Il comma in questione, inoltre, prevede che la disciplina dell’art. 19 della legge n. 241/1990 sostituisca direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge n. 122/2010, «quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa … regionale».

In seguito, l’art. 5, co. 2, lett. c), secondo periodo, prima parte, del d.l. n. 70/2011, ha chiarito che «le disposizioni di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 si interpretano altresì nel senso che non sostituiscono la disciplina prevista dalle leggi regionali che, in attuazione dell’articolo 22, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, abbiano ampliato l’ambito applicativo delle disposizioni ... _OMISSIS_ ...10.

Dal combinato disposto delle due norme si può allora desumere che, una volta definitivamente acclarata l’applicabilità della s.c.i.a. al settore dell’edilizia, sia pure limitatamente agli interventi edilizi c.d. «minori», il nuovo strumento di semplificazione sostituisce le corrispondenti ipotesi di d.i.a. previste dalle singole leggi regionali.

Tanto premesso, si deve ricordare che più di qualche autore ha dubitato della legittimità costituzionale della disciplina sopra delineata, perché, agganciando l’art. 19 della legge n. 241/1990 a due materie di potestà legislativa esclusiva dello Stato – quali la «tutela della concorrenza» e la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti ... _OMISSIS_ ... da parte delle Regioni, che, come noto, incontrano un limite nelle norme poste dal legislatore statale nell’esercizio delle prerogative ad esso riservate dall’art. 117, co. 2, Cost..

In questo modo si assisteva ad una «regressione» sul piano dell’autonomia normativa delle Regioni, poiché se queste in passato potevano dettare la disciplina di dettaglio nell’esercizio della loro potestà legislativa concorrente nella materia «governo del territorio», con riguardo alla s.c.i.a. sarebbero state private addirittura anche di tale possibilità.

Ecco perché le norme in esame sono state impugnate in via principale avanti la Corte costituzionale, che, con le sentenze n. 164/2012, 203/2012 e 121/2014 ha dichiarato non fondat... _OMISSIS_ ...nziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» e che, pertanto, non vi è alcuna illegittima compressione della potestà legislativa ...