Occupazione acquisitiva: nuovi orientamenti in materia di prescrizione del credito risarcitorio

Con la sentenza SSUU 26 febbraio 1983 n. 1464, dopo un’ampia ricognizione dello stato delle questioni, la Corte di Cassazione affermò che nelle ipotesi in cui la P.A. occupi un fondo di proprietà privata per la costruzione di un’opera pubblica e tale occupazione sia illegittima, la radicale trasformazione del fondo da un lato comporta l'estinzione in quel momento del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione (a titolo originario), della proprietà in capo all’ente costruttore, dall’altro costituisce un illecito (istantaneo, sia pure con effetti permanenti) che abilita il privato a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dal momento della trasformazione del fondo nei sensi prima indicati, la condanna dell’ente medesimo a risarcire il danno derivante dalla perdita del diritto di proprietà.

Alla citata sentenza viene attribuita la creazione dell'istituto dell'occupazione acquisitiva.

... _OMISSIS_ ...e critiche mosse, da parte della dottrina, alla riferita ricostruzione; la stessa Corte di Cassazione, prese sulla questione una posizione diversa da quella espressa dalle Sezioni Unite nella richiamata sentenza e dopo di allora condivisa da numerose pronunce, tutte nello stesso senso. Con la sentenza 18 aprile 1987 n. 3872 la Sezione II osservò infatti che alla stregua dei principi risultanti dall'art. 42 cost. e dagli art. 834, 922, 934 e 936 c.c., l'occupazione illegittima di un suolo privato da parte della p.a., seguita dalla costruzione dell'opera pubblica, non può comportare l'automatica acquisizione del bene alla mano pubblica, atteso che, nonostante l'esecuzione dell'opera, il privato resta titolare del suo diritto di proprietà, fin quando non vi rinunci.

Conseguentemente la prescrizione dell'azione di risarcimento del danno subito dal proprietario non inizia a decorrere dal compimento dell’opera, non produttivo dell'estinzione del diritto d... _OMISSIS_ ...LF|
Breve parentesi, in quanto la Cassazione con decisione a SS.UU (sent. n. 3940 del 10 giugno 1988), ha modo di affermare che una «nuova riflessione critica sui temi ora enunciati e su quelli con essi connessi, conduce questa Corte a Sezioni unite a ribadire la validità dell'indirizzo instaurato con la sentenza n. 1464 del 1983 e da allora incontrastatamente seguito, salvo che dalla pronuncia n. 3872 del 1987, dalla giurisprudenza di merito (nell'ambito della quale non è dato registrare alcun significativo dissenso)».

Aggiunge la Corte, a confutazione della tesi per cui l’istituto dell’occupazione acquisitiva, negando l’esperibilità dell’azione di rivendicazione del privato conto la P.A., finirebbe con il premiare, e quindi con l'incentivare, un comportamento dell'amministrazione palesemente illecito e contrastante con i principi della legalità, che «L'acquisizione del fondo alieno per via di occupazion... _OMISSIS_ ...legittima anziché attraverso la rituale procedura espropriativa comporta infatti, per il privato, un ristoro più completo e per l'ente occupante oneri più gravi.

Mentre la indennità di espropriazione non rappresenta una integrale riparazione della perdita subita dal proprietario, bensì il massimo di contributo garantito all'interesse privato, tenuto conto dell'interesse pubblico che l'espropriazione mira a realizzare, il risarcimento del danno dovuto al proprietario del fondo arbitrariamente occupato non potrà mai essere inferiore al valore venale di esso e potrà all'occorrenza superare tale misura in ragione dei frutti perduti.

La somma attribuita a titolo di rivalutazione monetaria a differenza di quella dovuta a titolo di indennità da espropriazione (principio di consolidata giurisprudenza); l'ammontare della somma risarcitoria non è poi soggetta a decurtazione (come invece quella indennitaria) qualora dalla esecuzione dell'opera... _OMISSIS_ ...i un vantaggio ad altra parte del fondo; il maturare, infine, a carico della p.a. di un debito risarcitorio di entità superiore a quello indennitario non dovrebbe lasciare andar esente da addebito, nei confronti dell'ente di appartenenza, il funzionario responsabile della lievitazione del costo della opera pubblica».

La legittimità dell’istituto dell’occupazione sembra in buona sostanza riposare anche su ragioni equitative; la soluzione offerta dalla Corte conduce infatti a soddisfare sia il proprietario, attraverso un adeguato risarcimento, che l’Amministrazione, costretta diversamente a subire dannose dispersioni di ricchezza. Il risarcimento del danno, parametrato al valore venale del bene, consente altresì di ricondurre l’istituto dell’occupazione entro i parametri di legalità, viceversa pregiudicati qualora si consentisse la privazione della proprietà senza corresponsione del controvalore del bene. Emerge di ... _OMISSIS_ ...squo;importanza del profilo risarcitorio, quale strumento atto a riequilibrare patrimonialmente il sacrificio imposto al privato.

E’ allora di tutta evidenza che l’effettività della tutela risarcitoria e le segnalate ragioni di equità e di legalità ad essa sottese, risultano fortemente condizionate dall’operatività della prescrizione del credito risarcitorio ed in particolare dalla soluzione che si voglia dare alle diverse problematiche che, sul punto, hanno da sempre caratterizzato l’istituto dell’occupazione acquisitiva: durata della prescrizione, sua decorrenza, interruzione ed ambito di operatività.

Riguardo al primo profilo da segnalare che la connotazione a partire dalla sent. Cass. SSUU 1464/1983, in termini di illecito istantaneo, seppur ad effetti permanenti, dell’occupazione appropriativa, che così si caratterizza dalla fattispecie di occupazione usurpartiva di cui è affermata la natura di... _OMISSIS_ ...nente [1] con conseguente impedimento alla decorrenza della prescrizione [2], ha condotto ad affermare che il diritto di credito al risarcimento è assoggettato alla prescrizione quinquennale [3].

Affermata la durata quinquennale della prescrizione del credito risarcitorio, si tratta di stabilire la data di decorrenza della stessa.

Al riguardo è stato affermato che il termine di prescrizione decorre dal momento di consumazione dell'illecito. In particolare suddetto termine è ricondotto al momento della scadenza dell'occupazione legittima, qualora l'opera sia realizzata nel corso della stessa [4]; ciò in quanto è dalla scadenza dell'occupazione autorizzata e non dalla realizzazione dell'opera pubblica, che consegue la perdita della proprietà del privato e l'acquisto a titolo originario a favore dell'ente pubblico del bene irreversibilmente trasformato [5] ed è da questo momento che si perfeziona il fatto illecito [6].

In v... _OMISSIS_ ... precisazione, assume rilevante importanza il momento di realizzazione dell'opera; il dies a quo della prescrizione viene così ricondotto alla data di scadenza dell'occupazione legittima, o, se anteriore, a quella di scadenza del termine stabilito dalla dichiarazione di pubblica utilità, qualora l'opera pubblica sia realizzata nel corso di tale occupazione o di tale termine, oppure al momento dell'irreversibile trasformazione del fondo, qualora quest'ultima risulti avvenuta dopo quelle scadenze [7]. A parte ancora l'ipotesi ove la proponibilità della domanda giudiziale risarcitoria sorga per effetto dell’annullamento in sede giurisdizionale degli atti ablatori; in tale fattispecie il termine di prescrizione decorre dalla data di passaggio in giudicato della pronuncia di annullamento, in ossequio al principio per cui la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.) [8].

All’irrev... _OMISSIS_ ...rmazione di un suolo, conseguente alla realizzazione dell’opera pubblica da parte dell’amministrazione senza che, nei termini, sia stato emanato il decreto di esproprio, viene pertanto attribuito un duplice effetto: l’acquisto a titolo originario della proprietà del bene in capo all’Amministrazione occupante il suolo, e l’insorgere, in capo al privato, di una pretesa risarcitoria sottoposta, ex art. 2935 c.c., a prescrizione quinquennale, decorrente dallo spirare del termine dell’occupazione validamente autorizzata, qualora la trasformazione del fondo sia avvenuta prima della scadenza di suddetto termine o a decorrere dalla trasformazione del bene qualora questa sia avvenuta dopo suddetta scadenza.

Il problema diviene allora quello di stabilire quando può dirsi compiuta l’irreversibile trasformazione del bene; anche l’identificazione di tale momento è oggetto di una ricca casistica giurisprudenziale.
|... _OMISSIS_ ...igrave; affermato che l'irreversibile trasformazione del fondo si verifica quando l'opera venga a delinearsi nei suoi connotati definitivi, perdendo la sua conformazione fisica originaria in virtù della nuova destinazione [9] o quando l'opera assume di fatto le caratteristiche proprie della categoria dei beni cui appartiene [10]; che la trasformazione del fondo privato con irreversibile destinazione all'opera pubblica non presuppone, necessariamente, una profonda modifica materiale del fondo, cioè l'assunzione di struttura, forme e consistenza diverse, essendo sufficiente la sola sua diversa collocazione nella realtà giuridica [11]; al contrario che l'irreversibile trasformazione del bene si verifica in occasione di una sua profonda modificazione materiale tale da fargli assumere una struttura, una forma e una consistenza diversa ovvero tale da fargli assumere almeno una diversa natura o collocazione giuridica, dando così vita ad un bene nuovo, capace di u... _OMISSIS_ ...ni diverse e incompatibili con quelle precedenti ovvero quando l’opera venga a delinearsi nei suoi connotati definitivi e nelle sue previste caratteristiche, evidenziando la non ripristinabilità dello “status quo ante”, se non attraverso nuovi elementi altrettanto eversivi della fisionomia attualmente assunta dal bene [12].

Con riferimento a singole opere pubbliche, è stata ritenuta sussistente l'irreversibile trasformazione dei terreni occupati per la realizzazione di spazio di creazione a servizio di edificio scolastico qualora gli stessi, seppur non gravati da vere e proprie costruzioni, siano stati comunque recintati e interessati da opere di notevole consistenza, impatto e costo e conglobati nella struttura pubblica, quale parte integrante e inscindibile [13] e ancora l'ipotesi, sempre con riferimento alla realizzazione di una scuola, della costruzione dello scheletro in cemento armato [14]. Con riferimento ad opere stradali l'irr... _OMISSIS_ ...formazione, è stata ritenuta sussistente in ipotesi in cui la strada sia idonea ad essere percorsa, anche se priva di opere accessorie destinate a renderne l'uso più agevole e sicuro [15].

Altro tema particolarmente dibattuto è quello dell'individuazione degli atti idonei a determinazione l'interruzione della prescrizione.

E’ stato negato che l’offerta dell’indennità espropriativa o il suo deposito presso la Cassa DD.PP. costituiscano idonei atti interruttivi del decorso della prescrizione del risarcimento del danno da esproprio; ciò in quanto esiste una chiara differenza «ontologica e quantitativa tra l'obbligazione indennitaria e quella risarcitoria» [16]

Altre decisioni hanno viceversa attribuito alla richiesta di ristoro del pregiudizio economico o al riconoscimento da parte dell'amministrazione, individuabile nell'offerta dell'indennità (cui può essere equiparata la comunicazione del deposi... _OMISSIS_ ...ma), il carattere interruttivo della prescrizione [17].

Le segnalate problematiche riguardanti il tema della prescrizione del credito risarcitorio presuppongono che la fattispecie sia stata qualificata in termini di occupazione acquisitiva, alla quale, come detto, è stato riconosciuta natura di illecito istantaneo, diversamente dall'istituto dell'occupazione usurpativa viceversa qualificato in termini di illecito permanente, come tale impeditivo del decorso del termine prescrizionale. Ne consegue che sull'operatività della prescrizione si riflettono anche le incertezze che hanno caratterizzato la distinzione tra i due richiamati istituti.

Le SS.UU. della Corte di Cassazione con la richiamata sentenza 26 febbraio 1983 n. 1464, avevano tracciato le linee guida della distinzione, rilevando che l'occupazione acquisitiva è necessariamente caratterizzata «quale suo indefettibile punto di partenza» da una dichiarazione di pubblica util... _OMISSIS_ ...opera e «quale suo indefettibile punto di arrivo» dalla realizzazione dell’opera pubblica medesima, con la conseguenza che esulano necessariamente da tale schema applicativo le costruzioni che pur assolvendo a finalità di pubblico interesse, non sono precedute dalla prescritta dichiarazione di pubblica utilità, indispensabile per attribuire loro la qualifica di bene demaniale o patrimoniale indisponibile, realizzando viceversa il fenomeno divenuto noto come “occupazione usurpativa”.

Ciò nonostante fu ...