Occupazione acquisitiva: nuovi orientamenti in materia di prescrizione del credito risarcitorio

Con la sentenza SSUU 26 febbraio 1983 n. 1464, dopo un’ampia ricognizione dello stato delle questioni, la Corte di Cassazione affermò che nelle ipotesi in cui la P.A. occupi un fondo di proprietà privata per la costruzione di un’opera pubblica e tale occupazione sia illegittima, la radicale trasformazione del fondo da un lato comporta l'estinzione in quel momento del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione (a titolo originario), della proprietà in capo all’ente costruttore, dall’altro costituisce un illecito (istantaneo, sia pure con effetti permanenti) che abilita il privato a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dal momento della trasformazione del fondo nei sensi prima indicati, la condanna dell’ente medesimo a risarcir... _OMISSIS_ ...e critiche mosse, da parte della dottrina, alla riferita ricostruzione; la stessa Corte di Cassazione, prese sulla questione una posizione diversa da quella espressa dalle Sezioni Unite nella richiamata sentenza e dopo di allora condivisa da numerose pronunce, tutte nello stesso senso. Con la sentenza 18 aprile 1987 n. 3872 la Sezione II osservò infatti che alla stregua dei principi risultanti dall'art. 42 cost. e dagli art. 834, 922, 934 e 936 c.c., l'occupazione illegittima di un suolo privato da parte della p.a., seguita dalla costruzione dell'opera pubblica, non può comportare l'automatica acquisizione del bene alla mano pubblica, atteso che, nonostante l'esecuzione dell'opera, il privato resta titolare del suo diritto di proprietà, fin quando non vi rinunci.

Conseguent... _OMISSIS_ ...LF|
Breve parentesi, in quanto la Cassazione con decisione a SS.UU (sent. n. 3940 del 10 giugno 1988), ha modo di affermare che una «nuova riflessione critica sui temi ora enunciati e su quelli con essi connessi, conduce questa Corte a Sezioni unite a ribadire la validità dell'indirizzo instaurato con la sentenza n. 1464 del 1983 e da allora incontrastatamente seguito, salvo che dalla pronuncia n. 3872 del 1987, dalla giurisprudenza di merito (nell'ambito della quale non è dato registrare alcun significativo dissenso)».

Aggiunge la Corte, a confutazione della tesi per cui l’istituto dell’occupazione acquisitiva, negando l’esperibilità dell’azione di rivendicazione del privato conto la P.A., finirebbe con il premiare, e quindi con... _OMISSIS_ ...legittima anziché attraverso la rituale procedura espropriativa comporta infatti, per il privato, un ristoro più completo e per l'ente occupante oneri più gravi.

Mentre la indennità di espropriazione non rappresenta una integrale riparazione della perdita subita dal proprietario, bensì il massimo di contributo garantito all'interesse privato, tenuto conto dell'interesse pubblico che l'espropriazione mira a realizzare, il risarcimento del danno dovuto al proprietario del fondo arbitrariamente occupato non potrà mai essere inferiore al valore venale di esso e potrà all'occorrenza superare tale misura in ragione dei frutti perduti.

La somma attribuita a titolo di rivalutazione monetaria a differenza di quella dovuta a titolo di indennità da espropriazion... _OMISSIS_ ...i un vantaggio ad altra parte del fondo; il maturare, infine, a carico della p.a. di un debito risarcitorio di entità superiore a quello indennitario non dovrebbe lasciare andar esente da addebito, nei confronti dell'ente di appartenenza, il funzionario responsabile della lievitazione del costo della opera pubblica».

La legittimità dell’istituto dell’occupazione sembra in buona sostanza riposare anche su ragioni equitative; la soluzione offerta dalla Corte conduce infatti a soddisfare sia il proprietario, attraverso un adeguato risarcimento, che l’Amministrazione, costretta diversamente a subire dannose dispersioni di ricchezza. Il risarcimento del danno, parametrato al valore venale del bene, consente altresì di ricondurre l’istituto del... _OMISSIS_ ...squo;importanza del profilo risarcitorio, quale strumento atto a riequilibrare patrimonialmente il sacrificio imposto al privato.

E’ allora di tutta evidenza che l’effettività della tutela risarcitoria e le segnalate ragioni di equità e di legalità ad essa sottese, risultano fortemente condizionate dall’operatività della prescrizione del credito risarcitorio ed in particolare dalla soluzione che si voglia dare alle diverse problematiche che, sul punto, hanno da sempre caratterizzato l’istituto dell’occupazione acquisitiva: durata della prescrizione, sua decorrenza, interruzione ed ambito di operatività.

Riguardo al primo profilo da segnalare che la connotazione a partire dalla sent. Cass. SSUU 1464/1983, in termini di illecito ist... _OMISSIS_ ...nente [1] con conseguente impedimento alla decorrenza della prescrizione [2], ha condotto ad affermare che il diritto di credito al risarcimento è assoggettato alla prescrizione quinquennale [3].

Affermata la durata quinquennale della prescrizione del credito risarcitorio, si tratta di stabilire la data di decorrenza della stessa.

Al riguardo è stato affermato che il termine di prescrizione decorre dal momento di consumazione dell'illecito. In particolare suddetto termine è ricondotto al momento della scadenza dell'occupazione legittima, qualora l'opera sia realizzata nel corso della stessa [4]; ciò in quanto è dalla scadenza dell'occupazione autorizzata e non dalla realizzazione dell'opera pubblica, che consegue la perdita della proprietà del privato e l'... _OMISSIS_ ... precisazione, assume rilevante importanza il momento di realizzazione dell'opera; il dies a quo della prescrizione viene così ricondotto alla data di scadenza dell'occupazione legittima, o, se anteriore, a quella di scadenza del termine stabilito dalla dichiarazione di pubblica utilità, qualora l'opera pubblica sia realizzata nel corso di tale occupazione o di tale termine, oppure al momento dell'irreversibile trasformazione del fondo, qualora quest'ultima risulti avvenuta dopo quelle scadenze [7]. A parte ancora l'ipotesi ove la proponibilità della domanda giudiziale risarcitoria sorga per effetto dell’annullamento in sede giurisdizionale degli atti ablatori; in tale fattispecie il termine di prescrizione decorre dalla data di passaggio in giudicato della pronuncia di annul... _OMISSIS_ ...rmazione di un suolo, conseguente alla realizzazione dell’opera pubblica da parte dell’amministrazione senza che, nei termini, sia stato emanato il decreto di esproprio, viene pertanto attribuito un duplice effetto: l’acquisto a titolo originario della proprietà del bene in capo all’Amministrazione occupante il suolo, e l’insorgere, in capo al privato, di una pretesa risarcitoria sottoposta, ex art. 2935 c.c., a prescrizione quinquennale, decorrente dallo spirare del termine dell’occupazione validamente autorizzata, qualora la trasformazione del fondo sia avvenuta prima della scadenza di suddetto termine o a decorrere dalla trasformazione del bene qualora questa sia avvenuta dopo suddetta scadenza.

Il problema diviene allora quello di stab... _OMISSIS_ ...igrave; affermato che l'irreversibile trasformazione del fondo si verifica quando l'opera venga a delinearsi nei suoi connotati definitivi, perdendo la sua conformazione fisica originaria in virtù della nuova destinazione [9] o quando l'opera assume di fatto le caratteristiche proprie della categoria dei beni cui appartiene [10]; che la trasformazione del fondo privato con irreversibile destinazione all'opera pubblica non presuppone, necessariamente, una profonda modifica materiale del fondo, cioè l'assunzione di struttura, forme e consistenza diverse, essendo sufficiente la sola sua diversa collocazione nella realtà giuridica [11]; al contrario che l'irreversibile trasformazione del bene si verifica in occasione di una sua profonda modificazione materiale tale da fargli assumere u... _OMISSIS_ ...ni diverse e incompatibili con quelle precedenti ovvero quando l’opera venga a delinearsi nei suoi connotati definitivi e nelle sue previste caratteristiche, evidenziando la non ripristinabilità dello “status quo ante”, se non attraverso nuovi elementi altrettanto eversivi della fisionomia attualmente assunta dal bene [12].

Con riferimento a singole opere pubbliche, è stata ritenuta sussistente l'irreversibile trasformazione dei terreni occupati per la realizzazione di spazio di creazione a servizio di edificio scolastico qualora gli stessi, seppur non gravati da vere e proprie costruzioni, siano stati comunque recintati e interessati da opere di notevole consistenza, impatto e costo e conglobati nella struttura pubblica, quale parte integrante e inscindib... _OMISSIS_ ...formazione, è stata ritenuta sussistente in ipotesi in cui la strada sia idonea ad essere percorsa, anche se priva di opere accessorie destinate a renderne l'uso più agevole e sicuro [15].

Altro tema particolarmente dibattuto è quello dell'individuazione degli atti idonei a determinazione l'interruzione della prescrizione.

E’ stato negato che l’offerta dell’indennità espropriativa o il suo deposito presso la Cassa DD.PP. costituiscano idonei atti interruttivi del decorso della prescrizione del risarcimento del danno da esproprio; ciò in quanto esiste una chiara differenza «ontologica e quantitativa tra l'obbligazione indennitaria e quella risarcitoria» [16]

Altre decisioni hanno viceversa attribuito alla richiesta... _OMISSIS_ ...ma), il carattere interruttivo della prescrizione [17].

Le segnalate problematiche riguardanti il tema della prescrizione del credito risarcitorio presuppongono che la fattispecie sia stata qualificata in termini di occupazione acquisitiva, alla quale, come detto, è stato riconosciuta natura di illecito istantaneo, diversamente dall'istituto dell'occupazione usurpativa viceversa qualificato in termini di illecito permanente, come tale impeditivo del decorso del termine prescrizionale. Ne consegue che sull'operatività della prescrizione si riflettono anche le incertezze che hanno caratterizzato la distinzione tra i due richiamati istituti.

Le SS.UU. della Corte di Cassazione con la richiamata sentenza 26 febbraio 1983 n. 1464, avevano tracciato le linee guida ... _OMISSIS_ ...opera e «quale suo indefettibile punto di arrivo» dalla realizzazione dell’opera pubblica medesima, con la conseguenza che esulano necessariamente da tale schema applicativo le costruzioni che pur assolvendo a finalità di pubblico interesse, non sono precedute dalla prescritta dichiarazione di pubblica utilità, indispensabile per attribuire loro la qualifica di bene demaniale o patrimoniale indisponibile, realizzando viceversa il fenomeno divenuto noto come “occupazione usurpativa”.

Ciò nonostante fu subito evidente la difficoltà di individuare la linea di demarcazione, che, come noto, ha visto un contrasto giurisprudenziale tra giudice ordinario e giudice amministrativo, con i conseguenti riflessi in tema di risarcimento, di giurisdizione e, p... _OMISSIS_ ... della prescrizione del credito risarcitorio da occupazione acquisitiva, che notevoli sono (e per molti profili continuano ad essere) i punti dibattuti e contrastanti sul tema. Ciò si riflette sulla stessa effettività della tutela risarcitoria e conseguentemente sulla legalità dell'istituto dell'occupazione acquisitiva, che, come sopra evidenziato, sembra fondarsi sul riequilibrio patrimoniale comunque garantito a fronte del sacrificio imposto al privato.

Come osservato dalla stessa Corte di Cassazione (Sez. I 5 settembre 2008 n. 22407) «la fattispecie cd. di accessione invertita (o di illegittima occupazione acquisitiva) - come delineata, con sentenza n. 1464/1983 delle Sezioni unite, e normativamente per la prima volta riconosciuta dalla L. n. 458 del 1988 (sub art. ... _OMISSIS_ ...del diritto domenicale (che, in relazione all'aliud, derivante da quella trasformazione, viene acquisito dall'amministrazione occupante, per accessione appunto all'opera pubblica) - non si pone in contrasto con l'art. 1, primo Protocollo della CEDU (cfr, Sez. un. n. 6853/03; Sez. 1^ n. 21750/04).

Poichè la norma europea, nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo, è diretta invero a proteggere la proprietà, escludendo che il bene del privato possa essere acquisito dalla P.A. per ragioni diverse dalla pubblica utilità e senza un ristoro effettivo e congruo ristoro ora, comunque, rapportato alla integralità del valore venale del bene stesso, a seguito e per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 349/07 demolitoria del criterio di liquidazione riduttiv... _OMISSIS_ ...mportino sostanziale perdita o menomazione di tale tutela».

Si impone quindi un richiamo alla posizione della Corte EDU, che oltre a rimarcare l'incompatibilità del sistema di espropriazione indiretta con il principio di legalità, rileva anche che la prescrizione del credito risarcitorio non può essere utilizzata per privare il proprietario della riparazione per il pregiudizio subito [18].

Secondo la Corte di Cassazione (Sez. I 5 settembre 2008 n. 22407), la Corte di Strasburgo ha ritenuto non conforme al criterio di legalità di cui all'art. 1 primo Protocollo della CEDU, consentire all'Autorità di sottrarsi all'obbligo risarcitorio derivante dall'illegittima occupazione acquisitiva del fondo altrui avvalendosi di una prescrizione del credito risarcitor... _OMISSIS_ ...Europea, non è l'istituto della prescrizione in sé, (peraltro, osserva la Corte, analoga disciplina prescrittiva, nel bilanciamento con le esigenze di certezza delle situazioni giuridiche, è prevista per qualsiasi illecito lesivo di diritti soggettivi, anche di rango costituzionale), bensì la sua operatività in regime di incertezza giuridica.

Tale affermazione si ricollega a quanto la Corte ha più volte affermato in tema di occupazione acquisitiva, osservando che la Corte dei diritti non è stata sfavorevole all'in sé dell'istituto dell'occupazione acquisitiva, quanto piuttosto all'assenza di una disciplina certa e prevedibile in materia di espropriazione indiretta; ne consegue, per la Suprema Corte, che l'istituto dell'occupazione acquisitiva deve ritenersi rispettoso... _OMISSIS_ ... a soddisfare l'esigenza di disposizioni "sufficientemente accessibili precise e prevedibili, tali da accordare una protezione efficace" [19].

Significativa al riguardo la sentenza Sez. I n. 21750/2004 in cui la Corte osserva: «La Corte di Strasburgo, con la citata prima sentenza del 30 maggio 2000, non ha ravvisato in via generale l'inosservanza del predetto principio di legalità da parte delle norme e delle interpretazioni giurisprudenziali interne che qualificano l'occupazione acquisitiva come fatto illecito, con connesso termine quinquennale per l'esercizio del diritto dal fatto stesso derivante, ma ha rilevato che quel principio esige la presenza nell'ordinamento nazionale di disposizioni "sufficientemente accessibili, precise e prevedibili, tali d... _OMISSIS_ ...roteggere la proprietà, escludendo che il bene del privato possa essere acquisito per ragioni diverse dalla pubblica utilità e senza un ristoro effettivo e congruo, mentre prescinde dal nomen iuris e dalle modalità di tutela adottate dagli ordinamenti interni, purché non comportino sostanziale perdita o menomazione della tutela medes...