Le «varianti minime» e le «varianti non essenziali» al permesso di costruire

Ai sensi dell’art. 22, co. 2, T.U. sono realizzabili mediante s.c.i.a. «le varianti a permessi di costruire che non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, e non violano eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire».

Nel secondo periodo si specifica poi che «ai fini dell’attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di agibilità, tali segnalazioni certificate di inizio attività costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell’intervento principale, e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.».

È questa la fattispecie delle c.d. ... _OMISSIS_ ... minime», che è un istituto che serve a rispondere alle eventuali esigenze tecniche dell’attività edilizia, la quale non sempre può aderire in modo pedissequo, pure nei dettagli esecutivi, al progetto approvato, perché nel corso dell’edificazione possono rendersi necessarie delle modifiche per ragioni tecniche non previste o prevedibili al momento della redazione del progetto.

Questo istituto si connota per il fatto che il titolo edilizio in variante si pone in posizione complementare e accessoria rispetto al titolo edilizio principale, cosicché ad esso non è possibile ricorrere nel momento in cui si tratti di modifiche che non siano rilevanti e non implichino il rilascio di un nuovo permesso di costruire.

In quest’ottica, le varianti minime vanno tenute distinte da altre due figure individuate dalla giurisprudenza, ossia le varianti in senso proprio e le varianti essenziali.

Le prime sono quelle modif... _OMISSIS_ ...i circoscritte in senso quantitativo e qualitativo che, essendo di scarso rilievo, sono tali da non alterare le linee originarie dell’intervento edilizio e da essere compatibili con il disegno globale del progetto originario; esse fanno corpo con il titolo edilizio a cui afferiscono e sono assentite dalla P.A. con un autonomo atto di assenso applicando le norme vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire originario, per cui rimangono sussistenti tutti i diritti quesiti, anche in caso di sopravvenienza di una nuova contrastante normativa, non vi è riapertura dei termini per impugnare il titolo edilizio originario, e la caducazione di quest’ultimo travolgerà anche la stessa variante.

Le varianti essenziali, invece, sono chiamate impropriamente varianti, in quanto riguardano la realizzazione di un’opera diversa da quella originariamente assentita e si configurano pertanto come un vero e proprio nuovo fatto costruttivo.
... _OMISSIS_ ... ipotesi si hanno quando la modifica da apportare è incompatibile con il disegno globale ispiratore del progetto edificatorio originario, e dovrà valutarsi tenendo conto della superficie coperta, del perimetro, del numero dei piani, della volumetria, delle distanze dalle proprietà vicine e delle caratteristiche funzionali e strutturali del fabbricato complessivamente inteso, eventualmente aiutandosi in tale valutazione con le definizioni degli interventi in variazione essenziale rispetto al permesso di costruire contenute nell’art. 32 T.U. e nelle normative regionali che ne costituiscono attuazione; occorre, tuttavia, prestare particolare attenzione in quest’ultima operazione, in quanto non sembra possibile predicare un’esatta sovrapponibilità tra varianti essenziali al permesso di costruire ed interventi in variazione essenziale rispetto allo stesso, giacché le prime attengono alla modifica del titolo edilizio, mentre le seconde alle difformità ne... _OMISSIS_ ...rsquo;opera assentita.

Le varianti essenziali dovranno essere autorizzate con un nuovo permesso di costruire e l’intervento sarà sottoposto alla normativa sopravvenuta; inoltre, il titolo rilasciato in variante sarà impugnabile in quanto autonomamente lesivo, sia pure per vizi propri e non per profili di illegittimità relativi al titolo edilizio originario, e la caducazione di quest’ultimo non travolgerà automaticamente anche l’atto con cui è stata assentita la variante, poiché l’entità delle variazioni apportate crea una cesura nel rapporto di continuità tra i titoli edilizi succedutisi nel tempo.

Ciò premesso al fine di fornire un inquadramento sistematico dell’istituto delle c.d. «varianti minime», si deve ricordare che tale fattispecie, come si è avuto occasione di accennare nel capitolo precedente, ha avuto una storia assai travagliata.

Essa venne per la prima volta discipli... _OMISSIS_ ...;art. 15 della legge n. 47/1985, che, a certe condizioni, escludeva l’applicazione di sanzioni amministrative per le varianti e prevedeva che esse dovessero essere approvate dal sindaco con una richiesta che l’interessato doveva presentare prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori, con un meccanismo quindi di «approvazione postuma».

I problemi arrivarono con la legge n. 662/1996, che sostituì l’art. 4 del d.l. n. 398/1993, il cui rinnovato co. 7, lett. h), dettava una norma che oggi è confluita – con le modifiche successivamente apportate dall’art. 30, co. 1, lett. e), del d.l. n. 69/2013 – nel primo periodo dell’art. 22, co. 2, T.U.; secondo la giurisprudenza, ciò aveva comportato l’abrogazione per incompatibilità dell’art. 15 della legge n. 47/1985, e aveva introdotto il principio per cui le c.d. «varianti minime» avrebbero dovuto essere sempre approvate preven... _OMISSIS_ ... P.A. e non più in via postuma.

Questo orientamento sembrava essere stato avallato dalla formulazione originaria del T.U., che, allo scopo di fare definitiva chiarezza, eliminò l’art. 15 della legge n. 47/1985, e mantenne soltanto la norma contenuta nel d.l. n. 398/1993, trasponendola nel secondo comma dell’art. 22 T.U..

Il quadro sembrava così essersi stabilizzato, ma, prima che il T.U. entrasse in vigore, il D. Lgs. n. 301/2002 creò di nuovo scompiglio, prevedendo la possibilità che la d.i.a. (oggi: s.c.i.a.) potesse essere presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.

La versione vigente della norma è suscettibile di due interpretazioni, e, secondo la prima di esse, questa modifica avrebbe sostanzialmente «riportato in vita» la vecchia previsione dell’art. 15 della legge n. 47/1985 sulla possibilità di approvazione postuma della variante minima: il soggetto così ... _OMISSIS_ ...e di presentare la s.c.i.a. prima di iniziare i lavori in variante (cosa che rimane comunque possibile), realizzare i lavori e poi presentare la dichiarazione, che si configurerebbe quasi come una sorta di «denunzia di variante realizzata».

Questa ricostruzione tuttavia è criticabile, poiché si risolve in una deroga al principio per cui ogni intervento deve essere preceduto da un titolo edilizio e porterebbe, a ben vedere, all’introduzione di una sorta di terzo titolo abilitativo.

È da ritenere, allora, che il legislatore, con questa ambigua innovazione, abbia inteso spostare più in là nel tempo il termine per utilizzare la s.c.i.a. per la realizzazione della variante, senza intaccare il principio per cui prima di realizzare le opere è necessario munirsi del titolo abilitativo.

Quanto ai presupposti applicativi dell’art. 22, co. 2, T.U., occorre innanzitutto che i lavori non siano ancora stati ultimat... _OMISSIS_ ... di un permesso di costruire valido ed efficace, altrimenti sarà necessario richiedere un titolo autonomo e non in variante, e sembra possibile affermare inoltre l’ammissibilità della s.c.i.a. in variante per tutte le categorie di intervento sottoposte a permesso di costruire, anche quelle per cui non è possibile la sostituzione di quest’ultimo con la c.d. «super d.i.a.» ex art. 22, co. 3, T.U..

L’intervento poi non deve incidere:

a) sui parametri urbanistici, come la densità fondiaria (riferita alla singola area, che definisce il volume massimo edificabile sulla stessa) e territoriale (riferita a ciascuna zona territoriale omogenea, che definisce il complessivo carico di edificazione che può gravare su ciascuna zona) e le distanze;

b) sulla volumetria, e quindi, secondo un’interpretazione anche sulle superfici;

c) sulla destinazione d’uso, con la precisazione che ad e... _OMISSIS_ ...sarà il cambio «di genere» (ad es. produttiva a residenziale), non quello invece che avviene all’interno di una categoria omogenea (ad es. da artigianale a commerciale), sempre che ciò non comporti un mutamento degli standard urbanistici;

d) sulle categorie edilizie: non è chiaro il significato di questa espressione, che alcuni interpretano come riferita alle categorie codificate dal catasto (il legislatore avrebbe voluto vietare il passaggio da una categoria inferiore a quella superiore), e altri intendono invece come «tipologia di interventi edilizi», ossia nel senso che la s.c.i.a. in variante al permesso di costruire sarebbe preclusa nel caso in cui comporti il passaggio da una tipologia ad altra che richiede il permesso di costruire (es. da ristrutturazione pesante a nuova costruzione; non da ristrutturazione a restauro e risanamento conservativo);

e) sulle prescrizioni del permesso di costruire (ad es. rel... _OMISSIS_ ...ale da usare o all’estetica dell’edificio), e questo allo scopo di evitare di eludere le modalità esecutive imposte dalla P.A..

L’originaria formulazione dell’art. 22, co. 2, T.U. prevedeva, inoltre, che, per essere assentibile con s.c.i.a. (in passato: d.i.a. «semplice», la variante non dovesse incidere anche sulla sagoma dell’edificio; tuttavia, l’art. 30, co. 1, lett. e), del d.l. n. 69/2013 ha innovato il comma che si sta esaminando, prevedendo che la sagoma debba essere mantenuta inalterata soltanto per gli edifici vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, e quindi sottoposti a vincolo storico-artistico (diretto o indiretto) o paesaggistico.

Per gli altri immobili, dunque, è stata introdotta la possibilità di utilizzare la s.c.i.a. anche per varianti che comportino una modifica della conformazione planovolumetrica dell’immobile, col risultato, che, almeno astrattamente, l’amb... _OMISSIS_ ...ione dell’istituto può dirsi notevolmente ampliato.

Resta da dire del particolare regime previsto per gli immobili ubicati nei centri storici dettato dall’art. 23-bis, co. 4, T.U., introdotto dall’art. 30, co. 1, lett. f), del d.l. n. 69/2013.

Analogamente a quanto previsto per gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma, il Comune doveva con propria deliberazione individuare entro il 30 giugno 2014 le aree nelle quali non è applicabile la s.c.i.a. per le varianti ai permessi di costruire comportanti una modifica della sagoma.

In queste aree, le varianti che comportano una modifica della sagoma saranno sottoposte dunque a permesso di costruire; nelle restanti aree, invece, potrà continuare a trovare applicazione la s.c.i.a., ma sempre con la particolarità che l’intervento non potrà essere iniziato immediatamente, ma soltanto decorsi trenta giorni dalla data di presentazione ... _OMISSIS_ ...one.

Infine, finché non verrà adottata la deliberazione di cui si è detto, le varianti che comportano modifiche alla sagoma dovranno necessariamente essere assentite con permesso di costruire, dal momento che la s.c.i.a. non trova applicazione.

Ove l’immobile ubicato in centro storico sia anche sottoposto a vincolo storico-artistico o paesaggistico, deve ritenersi che prevalgano le esigenze di tutela sottese al particolare regime a cui è sottoposto il fabbricato e, quindi, che, a prescindere dal contenuto della deliberazione comunale, la variante che comporti una modifica della sagoma sia sempre sottoposto a permesso di costruire.

Proprio come si è fatto con gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma, si ritiene opportuno tracciare uno schema riepilogativo, per ragioni di chiarezza espositiva:

a) varianti a permesso di costruire che non comportano modifica della sagoma: s.c.i.a... _OMISSIS_ ...e dall’ubicazione dell’immobile e dalla sottoposizione dello stesso a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004;

b) varianti a permesso di costruire che comportano una modifica della sagoma:

- immobili ubicati al di fuori dei centri storici e non sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: s.c.i.a.;

- immobili ubicati al di fuori dei centri storici, ma sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: permesso di costruire;

- immobili ubicati all’inte...