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Le «varianti minime» e le «varianti non essenziali» al permesso di costruire


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

Ai sensi dell'art. 22, co. 2, T.U. sono realizzabili mediante s.c.i.a. «le varianti a permessi di costruire che non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, e non violano eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire».

Nel secondo periodo si specifica poi che «ai fini dell'attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di agibilità, tali segnalazioni certificate di inizio attività costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale, e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.».

È questa la fattispecie delle c.d. «varianti minime», che è un istituto che serve a rispondere alle eventuali esigenze tecniche dell'attività edilizia, la quale non sempre può aderire in modo pedissequo, pure nei dettagli esecutivi, al progetto approvato, perché nel corso dell'edificazione possono render... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ie delle modifiche per ragioni tecniche non previste o prevedibili al momento della redazione del progetto.

Questo istituto si connota per il fatto che il titolo edilizio in variante si pone in posizione complementare e accessoria rispetto al titolo edilizio principale, cosicché ad esso non è possibile ricorrere nel momento in cui si tratti di modifiche che non siano rilevanti e non implichino il rilascio di un nuovo permesso di costruire.

In quest'ottica, le varianti minime vanno tenute distinte da altre due figure individuate dalla giurisprudenza, ossia le varianti in senso proprio e le varianti essenziali.

Le prime sono quelle modifiche progettuali circoscritte in senso quantitativo e qualitativo che, essendo di scarso rilievo, sono tali da non alterare le linee originarie dell'intervento edilizio e da essere compatibili con il disegno globale del progetto originario; esse fanno corpo con il titolo edilizio a cui afferiscono e sono assentite dalla P.A. con un autonomo atto di assenso applicando le norme vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire originario, per cui rimangono sussistenti tutti i diritti quesiti, anche in caso di sopravvenienza di una nuova contrastante normativa, non vi è riapert... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...mini per impugnare il titolo edilizio originario, e la caducazione di quest'ultimo travolgerà anche la stessa variante.

Le varianti essenziali, invece, sono chiamate impropriamente varianti, in quanto riguardano la realizzazione di un'opera diversa da quella originariamente assentita e si configurano pertanto come un vero e proprio nuovo fatto costruttivo.

Queste ipotesi si hanno quando la modifica da apportare è incompatibile con il disegno globale ispiratore del progetto edificatorio originario, e dovrà valutarsi tenendo conto della superficie coperta, del perimetro, del numero dei piani, della volumetria, delle distanze dalle proprietà vicine e delle caratteristiche funzionali e strutturali del fabbricato complessivamente inteso, eventualmente aiutandosi in tale valutazione con le definizioni degli interventi in variazione essenziale rispetto al permesso di costruire contenute nell'art. 32 T.U. e nelle normative regionali che ne costituiscono attuazione; occorre, tuttavia, prestare particolare attenzione in quest'ultima operazione, in quanto non sembra possibile predicare un'esatta sovrapponibilità tra varianti essenziali al permesso di costruire ed interventi in variazione essenziale rispetto allo stesso, gia... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... le prime attengono alla modifica del titolo edilizio, mentre le seconde alle difformità nell'esecuzione dell'opera assentita.

Le varianti essenziali dovranno essere autorizzate con un nuovo permesso di costruire e l'intervento sarà sottoposto alla normativa sopravvenuta; inoltre, il titolo rilasciato in variante sarà impugnabile in quanto autonomamente lesivo, sia pure per vizi propri e non per profili di illegittimità relativi al titolo edilizio originario, e la caducazione di quest'ultimo non travolgerà automaticamente anche l'atto con cui è stata assentita la variante, poiché l'entità delle variazioni apportate crea una cesura nel rapporto di continuità tra i titoli edilizi succedutisi nel tempo.

Ciò premesso al fine di fornire un inquadramento sistematico dell'istituto delle c.d. «varianti minime», si deve ricordare che tale fattispecie, come si è avuto occasione di accennare nel capitolo precedente, ha avuto una storia assai travagliata.

Essa venne per la prima volta disciplinata dall'art. 15 della legge n. 47/1985, che, a certe condizioni, escludeva l'applicazione di sanzioni amministrative per le varianti e prevedeva che esse dovessero es... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ate dal sindaco con una richiesta che l'interessato doveva presentare prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori, con un meccanismo quindi di «approvazione postuma».

I problemi arrivarono con la legge n. 662/1996, che sostituì l'art. 4 del d.l. n. 398/1993, il cui rinnovato co. 7, lett. h), dettava una norma che oggi è confluita – con le modifiche successivamente apportate dall'art. 30, co. 1, lett. e), del d.l. n. 69/2013 – nel primo periodo dell'art. 22, co. 2, T.U.; secondo la giurisprudenza, ciò aveva comportato l'abrogazione per incompatibilità dell'art. 15 della legge n. 47/1985, e aveva introdotto il principio per cui le c.d. «varianti minime» avrebbero dovuto essere sempre approvate preventivamente dalla P.A. e non più in via postuma.

Questo orientamento sembrava essere stato avallato dalla formulazione originaria del T.U., che, allo scopo di fare definitiva chiarezza, eliminò l'art. 15 della legge n. 47/1985, e mantenne soltanto la norma contenuta nel d.l. n. 398/1993, trasponendola nel secondo comma dell'art. 22 T.U..

Il quadro sembrava così essersi stabilizzato, ma, prima che il T.U. entrasse in vigore, il D. Lgs. n. 301/2002 cre&o... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...uovo scompiglio, prevedendo la possibilità che la d.i.a. (oggi: s.c.i.a.) potesse essere presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.

La versione vigente della norma è suscettibile di due interpretazioni, e, secondo la prima di esse, questa modifica avrebbe sostanzialmente «riportato in vita» la vecchia previsione dell'art. 15 della legge n. 47/1985 sulla possibilità di approvazione postuma della variante minima: il soggetto così potrebbe, invece di presentare la s.c.i.a. prima di iniziare i lavori in variante (cosa che rimane comunque possibile), realizzare i lavori e poi presentare la dichiarazione, che si configurerebbe quasi come una sorta di «denunzia di variante realizzata».

Questa ricostruzione tuttavia è criticabile, poiché si risolve in una deroga al principio per cui ogni intervento deve essere preceduto da un titolo edilizio e porterebbe, a ben vedere, all'introduzione di una sorta di terzo titolo abilitativo.

È da ritenere, allora, che il legislatore, con questa ambigua innovazione, abbia inteso spostare più in là nel tempo il termine per utilizzare la s.c.i.a. per la realizzazione della variante, senza intaccare il ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...er cui prima di realizzare le opere è necessario munirsi del titolo abilitativo.

Quanto ai presupposti applicativi dell'art. 22, co. 2, T.U., occorre innanzitutto che i lavori non siano ancora stati ultimati e la presenza di un permesso di costruire valido ed efficace, altrimenti sarà necessario richiedere un titolo autonomo e non in variante, e sembra possibile affermare inoltre l'ammissibilità della s.c.i.a. in variante per tutte le categorie di intervento sottoposte a permesso di costruire, anche quelle per cui non è possibile la sostituzione di quest'ultimo con la c.d. «super d.i.a.» ex art. 22, co. 3, T.U..

L'intervento poi non deve incidere:

a) sui parametri urbanistici, come la densità fondiaria (riferita alla singola area, che definisce il volume massimo edificabile sulla stessa) e territoriale (riferita a ciascuna zona territoriale omogenea, che definisce il complessivo carico di edificazione che può gravare su ciascuna zona) e le distanze;

b) sulla volumetria, e quindi, secondo un'interpretazione anche sulle superfici;

c) sulla destinazione d'uso, con la precisazione che ad essere precluso sarà il cambio «di genere» (ad e... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...va a residenziale), non quello invece che avviene all'interno di una categoria omogenea (ad es. da artigianale a commerciale), sempre che ciò non comporti un mutamento degli standard urbanistici;

d) sulle categorie edilizie: non è chiaro il significato di questa espressione, che alcuni interpretano come riferita alle categorie codificate dal catasto (il legislatore avrebbe voluto vietare il passaggio da una categoria inferiore a quella superiore), e altri intendono invece come «tipologia di interventi edilizi», ossia nel senso che la s.c.i.a. in variante al permesso di costruire sarebbe preclusa nel caso in cui comporti il passaggio da una tipologia ad altra che richiede il permesso di costruire (es. da ristrutturazione pesante a nuova costruzione; non da ristrutturazione a restauro e risanamento conservativo);

e) sulle prescrizioni del permesso di costruire (ad es. relative al materiale da usare o all'estetica dell'edificio), e questo allo scopo di evitare di eludere le modalità esecutive imposte dalla P.A..

L'originaria formulazione dell'art. 22, co. 2, T.U. prevedeva, inoltre, che, per essere assentibile con s.c.i.a. (in passato: d.i.a. «semplice», la variante non dovesse incidere anche... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ma dell'edificio; tuttavia, l'art. 30, co. 1, lett. e), del d.l. n. 69/2013 ha innovato il comma che si sta esaminando, prevedendo che la sagoma debba essere mantenuta inalterata soltanto per gli edifici vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, e quindi sottoposti a vincolo storico-artistico (diretto o indiretto) o paesaggistico.

Per gli altri immobili, dunque, è stata introdotta la possibilità di utilizzare la s.c.i.a. anche per varianti che comportino una modifica della conformazione planovolumetrica dell'immobile, col risultato, che, almeno astrattamente, l'ambito di applicazione dell'istituto può dirsi notevolmente ampliato.

Resta da dire del particolare regime previsto per gli immobili ubicati nei centri storici dettato dall'art. 23-bis, co. 4, T.U., introdotto dall'art. 30, co. 1, lett. f), del d.l. n. 69/2013.

Analogamente a quanto previsto per gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma, il Comune doveva con propria deliberazione individuare entro il 30 giugno 2014 le aree nelle quali non è applicabile la s.c.i.a. per le varianti ai permessi di costruire comportanti una modifica della sagoma.

In queste aree, le varianti che comportano una modifica della ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nno sottoposte dunque a permesso di costruire; nelle restanti aree, invece, potrà continuare a trovare applicazione la s.c.i.a., ma sempre con la particolarità che l'intervento non potrà essere iniziato immediatamente, ma soltanto decorsi trenta giorni dalla data di presentazione della segnalazione.

Infine, finché non verrà adottata la deliberazione di cui si è detto, le varianti che comportano modifiche alla sagoma dovranno necessariamente essere assentite con permesso di costruire, dal momento che la s.c.i.a. non trova applicazione.

Ove l'immobile ubicato in centro storico sia anche sottoposto a vincolo storico-artistico o paesaggistico, deve ritenersi che prevalgano le esigenze di tutela sottese al particolare regime a cui è sottoposto il fabbricato e, quindi, che, a prescindere dal contenuto della deliberazione comunale, la variante che comporti una modifica della sagoma sia sempre sottoposto a permesso di costruire.

Proprio come si è fatto con gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma, si ritiene opportuno tracciare uno schema riepilogativo, per ragioni di chiarezza espositiva:

a) varianti a permesso di costruire che non comportan... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...della sagoma: s.c.i.a., a prescindere dall'ubicazione dell'immobile e dalla sottoposizione dello stesso a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004;

b) varianti a permesso di costruire che comportano una modifica della sagoma:

- immobili ubicati al di fuori dei centri storici e non sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: s.c.i.a.;

- immobili ubicati al di fuori dei centri storici, ma sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: permesso di costruire;

- immobili ubicati all'interno dei centri storici e sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: permesso di costruire;

- immobili ubicati all'interno dei centri storici e non sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004: permesso di costruire se ricadono all'interno delle aree individuate dalla deliberazione comunale di cui all'art. 23-bis, co. 4, T.U., altrimenti s.c.i.a. (con effetti «differiti»); finché manca la deliberazione, servirà sempre il permesso di costruire.

Anche nelle ipotesi in cui occorre rispettare la sagoma, rimarrà valido l'orientamento della giurisprudenza formatosi sul testo previgente dell'art. 22, co. 2, T.U. che riteneva possibile assentire con s.c.... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... varianti che, pur mantenendo inalterata la sagoma, incidevano sul prospetto, come l'apertura o l'ampliamento di finestre o porte e, a maggior ragione, la loro chiusura.

Più in generale, ai fini di decidere sull'applicabilità o meno dell'art. 22, co. 2, T.U. occorre tener conto delle modificazioni quantitative e qualitative apportate all'originario progetto, riguardanti in particolari la superficie coperta, il perimetro, la volumetria, nonché le caratteristiche funzionali e strutturali, interne ed esterne del fabbricato, ed esse dovranno essere di consistenza talmente limitata da non entrare nemmeno nella nozione di parziale difformità dal permesso di costruire.

Così, prendendo spunto da quanto la giurisprudenza ha affermato in passato a proposito della d.i.a., la s.c.i.a. in variante sarà ammissibile nell'ipotesi di modesta rototraslazione della sagoma dell'edificio o di realizzazione di una «bocca di lupo» (vano per aerare ed illuminare un locale interrato) o ancora di diversa disposizione di cabine balneari da due ad una fila, mentre il suo utilizzo non sarà possibile, ad esempio, in caso di demolizione e ricostruzione di muri perimetrali o di realizzazione di un sottotetto con funzione... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...d'aria che comporti modifica di prospetti e volumetrie o di mutamento della destinazione d'uso di un sottotetto o di un deposito mezzi agricoli in unità abitativa, o di trasformazione di pertinenze condominiali in locali abitativi, o di realizzazione in un piano interrato di un locale pertinenziale in aderenza alla cantina esistente o di realizzazione di una scala che modifica la sagoma dell'edificio se sottoposto a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, o infine, di incremento delle unità abitative (in questi casi servirà un permesso di costruire).

Ad ogni modo, ove sia stata presentata una s.c.i.a. in variante in assenza dei presupposti di cui all'art. 22, comma 2, T.U., la P.A. potrà certamente riqualificare la stessa, ove ne abbia naturalmente i contenuti, come un'istanza di accertamento di conformità proposta ai sensi dell'art. 36 T.U. e provvedere di conseguenza; si tratta, tuttavia, di una mera facoltà e non certo di un dovere, date le diversità esistenti tra i due istituti, sul piano dei presupposti e delle conseguenze, visto che il rilascio del titolo edilizio in sanatoria ai sensi dell'art. 36 T.U. presuppone il requisito della c.d. «doppia conformità» (non necessario per le varianti p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l'art. 22, co. 2, T.U.) e comporta il pagamento di un'oblazione pari al doppio del contributo di costruzione (non dovuto, invece, nel caso di s.c.i.a. in variante).

La previsione secondo cui la s.c.i.a. in variante fa parte integrante del procedimento del permesso di costruire comporterà, infine, l'inapplicabilità delle norme e delle prescrizioni urbanistiche sopravvenute, la necessità di rispettare i termini di realizzazione dell'intervento edilizio principale e che l'annullamento giurisdizionale o in autotutela del permesso di costruire comporterà la caducazione automatica anche degli effetti della s.c.i.a..

Una nuova fattispecie di varianti sottoposte a s.c.i.a. è stata introdotta dall'art. 17, co. 1, lett. m), n. 2, del d.l. n. 133/2014, il quale ha inserito nel testo dell'art. 22 T.U. un nuovo comma 2-bis, il quale prevede che «sono realizzabili mediante segnalazione certificata d'inizio attività e comunicate a fine lavori con attestazione del professionista, le varianti a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale, a condizione che siano conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e siano attuate dopo l'acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla n... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore».

Si tratta di una fattispecie che potremmo denominare «varianti non essenziali» e che comprende quegli interventi che, pur non rientrando nell'ambito delle varianti minime perché modificano uno dei parametri indicati al comma 2 dell'art. 22 T.U., non sono nemmeno di consistenza tale da configurare un intervento in variazione essenziale al permesso di costruire ai sensi dell'art. 32 T.U. e delle previsioni regionali che ne costituiscono attuazione.

La giurisprudenza, in particolare, dovrà chiarire se per effetto del d.l. n. 133/2014 sono state attratte all'ambito della s.c.i.a. anche quelle varianti che all'inizio del capitolo sono state definite come varianti al permesso di costruire in senso proprio.

Ciò premesso, l'art. 32 T.U. definisce, ai fini dell'applicazione delle sanzioni per gli abusi edilizi, gli interventi in variazione essenziale al permesso di costruire e verrà preso in esame al paragrafo 7.2, lett. A) del capitolo seguente.

Occorre, peraltro, osservare che il nuovo comma 2-bis dell'art. 22 T.U. sembrerebbe, di fatt... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ndere nel suo ambito di applicazione anche quelle ipotesi che in passato potevano rientrare nel co. 2, il quale, a seguito del d.l. n. 133/2014, parrebbe essere divenuto una disposizione sostanzialmente inutile in quanto assorbita dalla nuova fattispecie di variante.

Dal testo della norma, sembrerebbe che le «varianti non essenziali» possano essere assentite con s.c.i.a. anche dopo la loro realizzazione, purché siano comunicate all'atto del deposito della comunicazione di fine lavori con un'attestazione del professionista incaricato dall'interessato, il quale dovrà dichiarare che l'intervento, oltre a non essere una variazione essenziale ai sensi dell'art. 32 T.U. e della normativa regionale attuativa, è conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia ed è stato eseguito comunque dopo che l'interessato ha ottenuto il rilascio degli atti di assenso previsti dal D. Lgs. n. 42 del 2004 o da altre normative di settore.

Non è ben chiaro quale normativa debba essere presa in considerazione ai fini della valutazione della compatibilità urbanistica dell'intervento, poiché si può sostenere tanto la tesi che fa riferimento alle norme vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...variante, quanto quella secondo cui si dovrebbe prendere in considerazione il contesto normativo in vigore al momento dell'esecuzione delle opere, quanto infine quella che per cui si dovrebbe guardare alle disposizioni vigenti all'atto della presentazione della s.c.i.a..

Il fatto che manchi una clausola simile a quella contenuta nel secondo comma secondo cui ai fini dell'attività di vigilanza urbanistica ed edilizia le s.c.i.a. riferite alle varianti minime «costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale» potrebbe indurre a ritenere corretta la terza delle ricostruzioni che si sono prospettate, ma tale conclusione non è affatto sicura e occorrerà attendere che la giurisprudenza si pronunci sul punto.

Un ultimo aspetto problematico è dato dalla possibilità di applicare la nuova fattispecie di variante agli interventi che, in quanto contenuti nei limiti previsti dall'art. 32, co. 1 e 2, T.U. o dalle norme regionali, non sarebbero una «variazione essenziale» ma che sono eseguiti su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico ed ambientale, nonché su fabbricati ricadenti sui par... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ee protette nazionali e regionali.

Il problema si pone perché, come si vedrà nel capitolo successivo, l'art. 32, co. 3, T.U. prevede che tutti gli interventi abusivi realizzati su questa tipologia di edifici debbano essere considerati quantomeno come interventi in variazione essenziale rispetto al permesso di costruire o alla «super d.i.a.», e quindi sottoposti a demolizione ai sensi dell'art. 31 T.U. (non surrogabile con sanzione pecuniaria).

Ne consegue, a rigore, che, in questi casi, anche se l'intervento è contenuto nei limiti previsti dai primi due commi dell'art. 32 T.U. dovrebbe essere sempre considerato come una «variante essenziale» e sottratta all'ambito di applicazione dell'art. 22, co. 2-bis, T.U..

Siffatta interpretazione non è tuttavia condivisibile perché, così opinando, non si comprenderebbe il senso del rinvio contenuto nel comma che si sta commentando agli «eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico»: è evidente, infatti, che se il legislatore avesse ritenuto inapplicabile il nuovo istituto delle varianti non es... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...li interventi eseguiti su immobili vincolati tale clausola non sarebbe stata inserita, in quanto ultronea.

Questa considerazione induce a ritenere che il comma 3 dell'art. 32 T.U. sia una disposizione che vale ai soli fini dell'individuazione del regime sanzionatorio, e che non concorra alla definizione delle «varianti non essenziali» previste dall'art. 22, co. 2-bis, T.U., la quale dunque si dovrà ricavare unicamente dai primi due commi dell'art. 32 T.U. e dalle norme regionali che, in attuazione di questi commi, hanno fissato le soglie a partire dalle quali l'intervento può definirsi in variazione essenziale rispetto al permesso di costruire.

D'altronde, diversamente opinando, non si comprenderebbe il significato dell'inciso del nuovo co. 2-bis dell'art. 22 T.U. secondo cui le varianti non essenziali sono assentibili con s.c.i.a. purché, in caso di immobili vincolati, le opere siano state eseguite successivamente all'acquisizione dell'atto di assenso dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo: così disponendo, infatti, la norma sembrerebbe implicitamente muovere dal presupposto che le varianti non essenziali siano eseguibili anche su beni vincolati, quasi che l'art. 32, co. 3, T.U. sia stato impli... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...uperato dalla sopravvenuta disposizione più favorevole.

 
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