Gli interventi in attuazione della direttiva 2004/38/CE e della direttiva 2008/115/CE

Per adeguarsi all’invito formulato all’Italia dalle Istituzioni europee a rendere più completa la normativa di recepimento della direttiva 2004/38 il legislatore italiano ha approvato il decreto legge 23 giugno 2011, n. 89, conv. nella 2 agosto 2011, n. 129. Il decreto-legge 89/2011 è composto di 6 articoli e dispone: Il provvedimento cerca di rispondere a specifici atti dell’Unione europea. Infatti, per quanto riguarda la libera circolazione dei cittadini comunitari è stato annunciato dalla Commissione europea l’avvio di una procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia a seguito del ritardo nel recepimento integrale della direttiva 2004/38/CE; nello stesso tempo è stato avviato dalla stessa Commissione la fase preliminare all’apertura dell’infrazione connessa al mancato recepimento della direttiva 2008/115/CE il cui termine è scaduto il 24 dicembre 2011. Il nuovo provvedimento legislativo incide in particolare sul d.lg... _OMISSIS_ ...approvato in attuazione della direttiva 2004/38/CE, e del decreto legislativo 25 luglio 1998,n.286,recante il Testo unico in materia di immigrazione.

Per i cittadini dell’Unione la nuova disciplina, con l’art.1 del decreto, introduce alcune modifiche relative alle condizioni per la fruizione del diritto all’ingresso e soggiorno in particolare mediante la modifica dell’art.3, comma secondo lett. b) e 6, comma secondo la quale il “partner” abbia con il cittadino dell’Unione una relazione stabile “ufficialmente attestata” (mentre la direttiva parla di relazione “debitamente attestata”) e che il diritto dei familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro, che accompagnano o raggiungono il cittadino dell’Unione, a soggiornare nel territorio nazionale per un periodo non superiore a tre mesi sia semplicemente condizionato al possesso di un passaporto in corso di validità senza che ve... _OMISSIS_ ...rsquo;obbligo del visto d’ingresso; sono state poi introdotte modifiche alle formalità amministrative richieste per il soggiorno attraverso l’aggiunta di un comma 3 bis all’art.9, in cui è previsto che ai fini della verifica della sussistenza del requisito della disponibilità delle risorse economiche sufficienti al soggiorno deve, «in ogni caso essere valutata la situazione complessiva personale dell’interessato» fermo il riferimento al reddito minimo annuo contenuto nel comma 3 dell’art. 9), con cui la nuova disposizione deve essere comunque coordinata; l’art.13, comma secondo, è stato integrato con la previsione del controllo dei cittadini dell’Unione limitatamente al caso in cui ci siano “ragionevoli dubbi” sulla sussistenza dei requisiti per permanere in Italia. In questo senso deve ritenersi che non possano essere effettuati controlli di natura sistematica, secondo la previsione della direttiva,... _OMISSIS_ ...nclusione vada dedotta implicitamente dalla formulazione del nuovo testo legislativo.

È stato poi modificato l’art.19, comma quarto, del d. lgs. n. 30 del 2007, con l’aggiunta della previsione della possibile attestazione della qualità di titolare di diritto di soggiorno e di titolare di diritto di soggiorno permanente con qualsiasi mezzo di prova previsto dalla normativa vigente; l’art. 1, comma primo, lett. f), ha aggiunto l’inciso che “il possesso del relativo documento non costituisce condizione per l’esercizio di un diritto”; rimane il dubbio sulla reale portata di questa nuova affermazione, nel senso che debba essere interpretata secondo cui il possesso di un documento di soggiorno non costituisce condizione necessaria per l’esercizio di un diritto, ovvero se il possesso del documento di soggiorno non sia condizione sufficiente per l’esercizio di un diritto da parte dello straniero.

... _OMISSIS_ ...più rilevanti vanno tuttavia ricondotte alla previsione di cui all’art. 1, comma primo, lett. g), relative alla disciplina, contenuta nell’art. 20 del d. lgs. n. 30, delle limitazioni al diritto di ingresso e di soggiorno.

È stata infatti precisata prioritariamente la indicazione dei “motivi di sicurezza dello Stato” che legittimano il ricorso ai provvedimenti di allontanamento : è stato chiarito, con l’eliminazione della congiunzione “anche”, che questi motivi ricorrono solo ove il destinatario appartenga ad una delle categorie di cui all’art. 18 della l. n. 152 del 1975, ovvero qualora vi siano fondati motivi di ritenere che la permanenza del destinatario nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali; è prevista la necessità di tener conto, a tal fine, «anche di eventuali condanne pronunciate da un giudice italiano per uno o... _OMISSIS_ ...ntro la personalità dello Stato»; allo stesso modo, in riferimento ai “motivi imperativi di pubblica sicurezza”, non è stata modificata la loro individuazione in comportamenti che costituiscono una minaccia concreta, effettiva e, ora, “sufficientemente” grave, ai diritti fondamentali della persona o dell’incolumità pubblica, mentre l’ulteriore requisito dato dalla incompatibilità della permanenza dello straniero con la civile e sicura convivenza è stato spostato nel comma 11 relativo ai provvedimenti di allontanamento emessi dal Questore.

Per l’adozione dei provvedimenti di allontanamento, permane la necessità del rispetto del principio di proporzionalità, attraverso la previsione che gli stessi non possono essere motivati da ragioni di ordine economico, né da ragioni estranee ai comportamenti individuali dell’interessato; il comportamento del soggetto interessato che assume rilevanza ai fini che qui r... _OMISSIS_ ...o che rappresenta una minaccia concreta, effettiva e sufficientemente grave all’ordine pubblico o alla pubblica sicurezza (e non più una minaccia “concreta e attuale” nonostante tale attualità figuri nel secondo periodo del paragrafo 2 dell’art. 27 della direttiva).

È stata poi eliminata, con la modifica del comma nono dell’art. 20, la possibilità, per il Ministro dell’Interno, di adottare i provvedimenti di allontanamento, oltre che per motivi imperativi di pubblica sicurezza nei confronti dei soggetti di cui al comma settimo cioè i soggiornanti nei dieci anni precedenti ed i minori, e per motivi di sicurezza dello Stato, e per motivi di ordine pubblico, restando in questo caso, l’adozione dei medesimi di competenza del provvedimento, al Prefetto. Mediante la modifica del comma undicesimo, è stata inoltre attribuita al questore la competenza ad eseguire i provvedimenti di allontanamento per tutti i motivi di cui ... _OMISSIS_ ...pertanto oltre quelli adottati per motivi di sicurezza dello Stato e per motivi imperativi di pubblica sicurezza, anche quelli legati ad altri motivi di ordine pubblico), ove si ravvisi, “caso per caso”, l’urgenza dell’allontanamento in ragione dell’incompatibilità con la civile e sicura convivenza dell’ulteriore permanenza sul territorio.

Da ultimo, con riguardo al diverso istituto dell’allontanamento determinato dalla cessazione delle condizioni che determinano il diritto di soggiorno ai sensi degli artt. 6, 7 e 13, per effetto della sostituzione del previgente comma quarto dell’art. 21, deve ritenersi abrogato il reato contravvenzionale che puniva con la pena dell’arresto da un mese a sei mesi e con l’ammenda da 200 a 2.000 euro il caso del cittadino dell’Unione o del suo familiare allontanato dal Prefetto per mancanza delle condizioni che, appunto, determinano il diritto di soggiorno de... _OMISSIS_ ...ssato ai sensi degli articoli 6, 7 e 13, e che fosse trovato sul territorio dello Stato oltre il termine fissato nel provvedimento di allontanamento, senza aver provveduto alla presentazione dell’attestazione di cui al comma 3.

La nuova disciplina stabilisce, infatti, che “nei confronti dei soggetti di cui al comma 1 (cioè “i cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea o dei loro familiari” per i quali siano venute a mancare le condizioni di soggiorno di cui agli artt. 6, 7 e 13) che non hanno ottemperato al provvedimento di allontanamento di cui al comma 2 e sono stati individuati sul territorio dello Stato oltre il termine fissato, senza aver provveduto alla presentazione dell’attestazione di cui al comma 3, il prefetto può adottare un provvedimento di allontanamento coattivo per motivi di ordine pubblico, ai sensi dell’articolo 20, immediatamente eseguito dal questore”. È stato dunque introdott... _OMISSIS_ ...nto, tipo logicamente nuovo, l’“allontanamento coattivo”, caratterizzato dall’accompagnamento alla frontiera, la cui differenza, rispetto al provvedimento di semplice allontanamento risiede nella immediata sua esecuzione da parte del Questore.

È stata così introdotto in sostanza, anche per i cittadini comunitari, per motivi di ordine pubblico, ove gli stessi non dimostrino che nel frattempo sono tornati in patria, esibendo l’attestazione presentata presso il consolato italiano nel loro Paese, il rimpatrio coattivo. Modifiche che interessano sia il cittadino comunitario che lo straniero extracomunitario sono state introdotte con l’art.2. Con questo articolo viene sostituito l’art. 183 ter disp. att. c.p.p.

Tale disposizione di attuazione venne introdotta dall’art.1, comma quarto, della legge 15 luglio 2009, n. 94 in ragione della contestuale intervenuta abrogazione, ad opera della stess... _OMISSIS_ ...li artt. 235, comma secondo, cod. pen. e 312, comma primo, secondo periodo, cod. pen. relativi, il primo, alle modalità di esecuzione dell’espulsione dello straniero e dell’allontanamento del cittadino comunitario condannati a pena restrittiva della libertà personale superiore a 2 anni, e il secondo alle modalità di esecuzione dell’analoga espulsione/allontanamento nei confronti degli stessi soggetti ove condannati a pena restrittiva della libertà personale per delitto contro la personalità dello Stato.

Tali modalità venivano, infatti, individuate, tramite il richiamo agli artt.13, comma quarto, del d. lgs. n. 286 del 1998 e 20, comma undicesimo, del d. lgs. n. 30 del 2007, nell’esecuzione da parte del Questore mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica. In luogo di tali due abrogate norme sostanziali, venivano quindi introdotti, sempre dalla l n. 94/2009, l’art. 183 bis disp. att. cod. proc. pen., d... _OMISSIS_ ...uo;esecuzione della misura di sicurezza dell’espulsione del cittadino non comunitario, e, appunto, l’art. 183 ter disp. att. cod. proc. pen., dedicato all’esecuzione della misura di sicurezza dell’allontanamento del cittadino dell’Unione; tale ultima norma, in particolare, unificando, per così dire, le due disposizioni rispettivamente collocate negli artt. 235 e 312 cod. pen., prevedeva, dunque, che l’allontanamento del cittadino di uno Stato membro dell’Unione europea fosse disposto in conformità ai criteri ed alle modalità fissati dall’articolo 20 del d.lgs. n.30 del 2007.

A seguito della modifica posta in essere dall’art.2, comma primo, del d.l. n. 89/2011, nell’area di applicabilità della norma di attuazione, per il resto rimasta inalterata, è stato ora inserito, evidentemente al fine di non lasciare dubbi circa la valenza onnicomprensiva della norma, anche il familiare, del cittadino ... _OMISSIS_ ...mbro, di cui agli artt. 2, comma primo, lettera b), e 3, comma secondo, lettera a), del d. lgs. 6 febbraio 2007, n. 30; pertanto le modalità di esecuzione dell’allontanamento attualmente riguardano anche ogni persona che sia legata al cittadino dell’Unione da un vincolo familiare, ovvero : il coniuge; il partner che abbia contratto con il cittadino dell’Unione un’unione registrata sulla base della legislazione di uno Stato membro, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante equipari l’unione registrata al matrimonio e nel rispetto delle condizioni previste dalla pertinente legislazione dello Stato membro ospitante; i discendenti diretti di età inferiore a 21 anni o a carico e quelli del coniuge o partner di cui alla lettera b); gli ascendenti diretti a carico e quelli del coniuge o partner di cui alla lettera b); ogni altro familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, non definito all’articolo 2, co... _OMISSIS_ ...b), se è a carico o convive, nel paese di provenienza, con il cittadino dell’Unione titolare del diritto di soggiorno a titolo principale o se gravi motivi di salute impongono che il cittadino dell’Unione lo assista personalmente [1].