Il giudice amministrativo: danno da omessa ripianificazione delle zone bianche

Tuttavia, il quadro giurisprudenziale sembra lontano dal trovare un assetto definito, sol che si consideri che l’operatività del meccanismo della pregiudiziale amministrativa è stata affermata recentemente dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato [1] e della Suprema Corte [2] in relazione al danno da comportamento omissivo dell’amministrazione per mancata nuova regolamentazione urbanistica dell’area di proprietà del privato istante a seguito della scadenza dei vincoli preordinati all’esproprio o aventi contenuto sostanzialmente espropriativo [3].

Alla scadenza del quinquennio di efficacia del vincolo urbanistico, in assenza di reiterazione, la giurisprudenza amministrativa maggioritaria afferma l’assoggettabilità delle relative zone alla d... _OMISSIS_ ...so di mancata approvazione dei necessari strumenti attuativi determina la perdita di efficacia ex nunc e, per altro verso, è escluso che possa rivivere la disciplina urbanistica anteriore all’imposizione del vincolo [5].

In altri termini, essendo stata abrogata la disciplina urbanistica precedente e divenuta inefficace quella sopravvenuta, la zona soggetta a vincolo decaduto deve ritenersi soggetta alla disciplina prevista dall’art. 4, ult. comma, l. 28 gennaio 1977, n. 10, che disciplina l’utilizzabilità dei terreni nei comuni privi di strumenti urbanistici generali: la norma è volta a dettare un disciplina transitoria e con finalità di salvaguardia, in relazione ai casi in cui manchi un’apposita disciplina urbanistica [6].

La giuri... _OMISSIS_ ... più presto, all’integrazione del piano divenuto parzialmente inoperante ovvero all’approvazione di un nuovo piano regolatore generale [7].

L’amministrazione, a fronte di un vincolo ormai decaduto può anche disporne la rinnovazione, con idonea motivazione; tuttavia, non può rimanere inerte sacrificando indeterminatamente gli interessi del privato, atteso che, secondo costante giurisprudenza, anche gli atti amministrativi generali di pianificazione e programmazione sono assoggettati al dovere di conclusione del procedimento di cui all’art. 2, l. n. 241 del 1990 [8]. Al riguardo, ritiene la giurisprudenza che, a fronte di una richiesta di ripianificazione di un’area soggetta a vincolo di inedificabilità ormai decaduto, la P.A. è tenuta ad adott... _OMISSIS_ ...RLF|
La decadenza dei vincoli, determinando una situazione di inedificabilità pressoché assoluta, ha carattere provvisorio, dovendo l’Amministrazione procedere il più rapidamente possibile all’obbligatoria integrazione del piano divenuto parzialmente inoperante, potendo il privato, nell’inerzia della Amministrazione, promuovere interventi sostitutivi oppure agire in via giurisdizionale, seguendo il procedimento del silenzio-rifiuto [9].

Peraltro, la giurisprudenza, ha, di recente, puntualizzato che, nel caso di decadenza dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione o che comunque incidano significativamente sul valore economico della proprietà privata, l’obbligo del Comune di procedere alla nuova pianificazione dell’are... _OMISSIS_ ...lico e generale interesse alla definizione di un razionale ed ordinato assetto del territorio, che tenga conto ed assicuri la salvaguardia dei valori culturali, urbanistici ed ambientali ivi esistenti.

Pertanto, l’Amministrazione è tenuta, senza che si ravvisi la necessità di esserne sollecitata da un’apposita istanza del privato interessato, ad avviare il procedimento finalizzato alla riqualificazione dell’area mediante una specifica ed appropriata destinazione urbanistica [10]. In tal caso, essendo l’obbligo della P.A. di provvedere imposto d’ufficio dai principi generali che presiedono all’esercizio dell’azione amministrativa, deve ritenersi che, ai fini della formazione del provvedimento tacito di silenzio-rifiuto impugnabile, ... _OMISSIS_ ...squo;Amministrazione, ai sensi dell’art. 25, comma 1 e 2, d.P.R. n. 3 del 1957 [11].

La giurisprudenza nega, quindi, che la disciplina edificatoria propria della zona bianca possa, per un verso, costituire un beneficio completo per colui che intende costruire e, per altro verso, possa configurarsi quale pretesto per l’amministrazione per esimersi dal proprio fondamentale obbligo di imprimere specifiche destinazioni alle diverse aree del territorio comunale mediante un assetto coerentemente pianificato [12].

Peraltro, la ripianificazione dell’area alla scadenza del vincolo si rende necessaria anche in ragione dell’eventuale sopravvenire di esigenze pubbliche, diverse da quelle poste a fondamento dell’originario assetto urbanisti... _OMISSIS_ ...ferta al proprietario dell’area inutilmente vincolata si traduce nel riconoscimento di un interesse legittimo pretensivo alla riqualificazione dell’area da parte dell’amministrazione, con la precisazione che, comunque, «in capo al proprietario inciso dalla reiterazione dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo non è ravvisabile alcun affidamento speciale, considerato che l’area era già soggetta a vincolo, con la conseguenza che non è comunque configurabile una aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’Amministrazione, ma solo un’aspettativa generica ad una reformatio in melius analoga a quella di ogni altro proprietario che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’... _OMISSIS_ ... contenuto espropriativo, la lesione del bene della vita s’identifica non già nello jus aedificandi, bensì nell’interesse alla certezza in ordine alle possibilità di adeguata e razionale utilizzazione della proprietà, atteso che la provvisorietà del regime urbanistico caratterizzato dall’applicazione dei limiti di salvaguardia di cui all’art. 4, ult. comma, l. n. 10/1977, previsti da tale norma per le aree bianche, se da un lato non elimina una redditività del fondo diverso dallo sfruttamento edilizio, dall’altro non crea nel proprietario alcuna aspettativa in ordine al conferimento di particolari qualità edificatorie oltre quei limiti e, ancor meno, riguardo a possibili lottizzazioni [14].

Nell’ipotesi in cui l’amministrazio... _OMISSIS_ ...te all’inerzia mediante gli strumenti della richiesta di interventi sostitutivi della regione ovvero dando impulso al meccanismo di tipizzazione del silenzio e la sua successiva impugnazione innanzi al G.A. [15], poiché l’accertamento della violazione dei doveri di correttezza e buona fede da parte dell’Amministrazione nasce per effetto della sentenza conclusiva del giudizio di tipizzazione del silenzio [16].

E’ in questo contesto che si pone il problema, di recente affrontato dalla giurisprudenza, relativo alle condizioni di risarcibilità del danno da omessa ripianificazione dell’area per effetto della scadenza degli strumenti urbanistici preesistenti (danno che, ad esempio, può consistere nell’impossibilità per il privato, causata dall... _OMISSIS_ ...siglio di Stato [17] ritiene operante il meccanismo della pregiudiziale amministrativa, osservando che, una volta che un vincolo di inedificabilità sia decaduto per il decorso del termine quinquennale di efficacia stabilito dall’art. 2, l. 19 novembre 1968 n. 1187, se il Comune non ha provveduto a pianificare nuovamente l’area interessata il proprietario può sì pretendere il risarcimento dei danni causati dal protrarsi dello stato di incertezza sull’impiego del bene, ma la domanda risarcitoria presuppone che il Comune sia rimasto inerte anche dopo l’intervenuto accertamento in sede giurisdizionale del silenzio dallo stesso serbato a seguito della diffida dell’interessato. Sicché, qualora l’interessato abbia omesso di far constatare l’inatti... _OMISSIS_ ...Alla medesima conclusione era pervenuta la Suprema Corte [18], affermando che, dopo l’attivazione della procedura della messa in mora, di cui all’art. 25, d.P.R. 25 gennaio 1957, n. 3, e l’accertamento, innanzi al giudice amministrativo dell’illegittimità del silenzio del Comune sull’istanza di ripianificazione dell’area bianca di proprietà del ricorrente, «l’eventuale profilo di danno che il protrarsi dello stato d’incertezza può arrecare alla sfera soggettiva del proprietario, al di là della mera attribuzione di poteri di reazione procedimentale all’inerzia amministrativa, scaturisce solo all’esito di un accertamento giudiziale dell’inadempimento all’obbligo della ripianificazione, cui il proprietario del... _OMISSIS_ ...ottenere una disciplina dell’area, quale che sia, ma comunque idonea a porre fine allo stato di incertezza urbanistica. Solo in caso di persistente inerzia successiva alla tipizzazione del silenzio, potrebbe verificarsi un fatto lesivo commisurabile agli obblighi di correttezza e buona fede che i nuovi principi in tema di responsabilità amministrativa esigono nel momento in cui si instaura tra cittadino e pubblica amministrazione un contatto qualificato».

Tale avviso è stato, di recente, ribadito chiaramente dalla Suprema Corte [19].

E’ evidente come questa impostazione riproponga la necessità di un (previo) accertamento da parte del giudice amministrativo dell’illegittimità della condotta omissiva della P.A., sul ritenuto presupposto ... _OMISSIS_ ...domanda risarcitoria è condizionata al positivo esperimento del rimedio in forma specifica, costituito dal ricorso diretto a far dichiarare l’illegittimità dell’inerzia dell’amministrazione in ordine alla ripianificazione urbanistica dell’area.

A fondamento di tale conclusione si pone l’implicita considerazione che la scadenza del termine quinquennale del vincolo di destinazione di piano impresso in base all’art. 2, l. n. 1187/1968 ha come conseguenza che l’area interessata dall’atto impositivo del vincolo risulta sprovvista di regolamentazione urbanistica (c.d. vuoto urbanistico) e vada assoggettata alla disciplina dell’art. 4, ult. comma, l. n. 10 del 1977 (prevista per i comuni privi di strumenti urbanistici generali),... _OMISSIS_ ...ne di provvisoria inedificabilità, che vale, comunque, sia pur lato sensu, a conformare l’area, ove non rimossa sollecitamente dall’Autorità comunale, dev’essere contestata dall’interessato con gli strumenti che l’ordinamento appronta avverso il silenzio dell’Amministrazione.

Questa tesi suscita perplessità e si espone alle medesime obiezioni svolte, in generale, riguardo alla trasposizione della regola della pregiudizialità all’azione risarcitoria per danno da silenzio e da ritardo.

Come detto, a seguito della riforma recata dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15 (ribadita dalla l. 14 maggio 2005, n. 80) la diffida [20] non rappresenta più presupposto condizionante l’ammissibilità del ricorso contra silentium (si ved... _OMISSIS_ ...dalla l. n. 80/2005), d.l. n. 35/2005, nel riformulare l’art. 2, l. n. 241 del 1990, ha introdotto al comma 5 di tale articolo, la previsione secondo la quale il G.A., nei giudizi contro il silenzio-rifiuto, «il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell’istanza».

La prevalente giurisprudenza è pervenuta alla conclusione che, nonostante le ambiguità lessicali del nuovo testo dell’art. 2, l. n. 241/1990, il G.A., in sede di ricorso avverso il silenzio-rifiuto, non possa sostituirsi agli apprezzamenti discrezionali della P.A., potendo valutare la fondatezza della pretesa solo a fronte di istanze dirette ad ottenere provvedimenti vincolati ovvero nelle sole ipotesi manifesta fondatezza (ove trattasi di provvedimenti vincolati) o inf... _OMISSIS_ ...1 maggio 2007, n. 2318 [22] ha affermato che lo scrutinio della fondatezza dell’istanza è consentito:
nelle ipotesi di manifesta fondatezza, allorché siano richiesti provvedimenti amministrativi dovuti o vincolati in cui non c’è da compiere alcuna scelta discrezionale che potrebbe sfociare in diverse soluzioni, e fermo restando il limite della impossibilità di sostituirsi all’amministrazione (in altri termini si potrà condannare l’amministrazione ad adottare un provvedimento favorevole dopo aver valutato positivamente l’an della pretesa ma nulla di più);
nell’ipotesi in cui l’istanza è manifestamente infondata, sicché risulti del tutto diseconomico obbligare la p.a. a provvedere laddove l’atto espresso non potr... _OMISSIS_ ...rativa se, infatti, preclude al Giudice amministrativo di pronunciarsi sulla fondatezza dell’istanza nel giudizio contro il silenzio-rifiuto, non gli impedisce, tuttavia, di dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione rimasta inerte di provvedere sulla richiesta del privato (impregiudicato il contenuto dell’emanando provvedimento).

Si arriverebbe altrimenti alla conclusione, inaccettabile e priva di qualsiasi fondamento normativo, di ritenere che contro l’inerzia della p.a. non vi sia tutela in tutti i casi in cui l’istanza del privato rimasta inevasa solleciti l’esercizio di poteri discrezionali» [23].

Orbene, la previsione del potere del giudice di verificare la fondatezza dell’istanza induce a ritenere c... _OMISSIS_ ...o;istanza di ripianificazione presentata dall’interessato anche in mancanza di una pronuncia che accertasse come formalmente illegittimo il silenzio dell’Amministrazione, e ciò anche in considerazione dell’impossibilità per il giudice del silenzio di accertare la fondatezza della pretesa alla luce della natura largamente discrezionale dell’attività richiesta all’Amministrazione in materia [24].

La scelta di ripianificare rientra nella sfera strettamente politica e, quindi, attiene alla selezione degli interessi per il perseguimento dell’interesse pubblico, al principio di rappresentatività e non può essere assunta dall’autorità giudiziaria, politicamente non responsabile: sarebbe, infatti, illogico che l’ordinamento consentis... _OMISSIS_ ...enzio deve limitarsi all’accertamento della illegittimità della condotta inerte dell’Autorità comunale - consistente nel non aver concluso in tempi ragionevoli e senza fornire motivazione alcuna in ordine alle eventuali ragioni del ritardo, il procedimento finalizzato alla adozione del nuovo strumento urbanistico generale e, implicitamente, alla ritipizzazione delle aree a vincolo decaduto - nonché alla conseguente fissazione di un termine per provvedere.

Muovendo da queste premesse, è ragionevole ritenere che l’impugnazione del silenzio-inadempimento formatosi sulla richiesta del privato di una nuova determinazione sulla destinazione urbanistica, non può che comportare, alla luce dei più recenti orientamenti giurisprudenziali anche successivi alla riforma ... _OMISSIS_ ...zza della pretesa sostanziale del ricorrente e pronunciarsi in modo satisfattivo rispetto all’interesse, in concreto, fatto valere, qualora trattasi di attività connotata da margini di discrezionalità amministrativa.

In altri termini, non potrà il G.A., adito in se...