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Denuncia di inizio attività: la responsabilità del professionista


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

È opportuno soffermarsi sui profili della responsabilità del professionista per attestazioni false o non veritiere. L'art. 29, co. 3, T.U. prevedeva che «per le opere realizzate dietro presentazione di denuncia di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari».

Successivamente alle modifiche apportate dall'art. 17, co. 2, d.l. n. 133/2014, la norma non fa più riferimento alla «denuncia di inizio attività» ma alla «segnalazione certificata di inizio attività», e ciò, come si avrà occasione di vedere tra poco, pone problematiche interpretative di non poco momento.

Immutata, invece, è la formulazione dell'art. 23, co. 6, T.U., che continua a prevedere che «il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale … in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l'autorità giudi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... consiglio dell'ordine di appartenenza».

La responsabilità del professionista, pertanto, oltre che sul piano civilistico (inadempimento del contratto d'opera intellettuale stipulato col committente), si ha sicuramente anche dal punto di vista disciplinare e, molto probabilmente, anche penale.

Iniziando da quest'ultimo profilo, la giurisprudenza è sempre stata costante nel ritenere che egli assume la qualifica di persona esercente un servizio di pubblica necessità ex art. 359 c.p., e ciò anche in virtù dell'espresso richiamo a tale norma contenuto nell'art. 29, co. 3, T.U..

Sennonché, posto che – come si è anticipato – nel testo di quest'ultima disposizione risultante delle innovazioni apportate dal d.l. n. 133/2014 non si fa più riferimento alla d.i.a. ma alla s.c.i.a., è necessario chiedersi se il professionista che sottoscrive una relazione asseverata prodotta a corredo di una «super d.i.a.» possa essere ancora qualificato come una persona esercente un servizio di pubblica necessità e, più in generale, se sia ancora configurabile una sua responsabilità penale per dichiarazioni false o mendaci.

Ad avviso ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ve, la risposta potrebbe essere positiva, e non tanto in virtù di un'applicazione analogica dell'art. 29, co. 3, T.U. – operazione che desta perplessità, stante l'impossibilità di ricorrere all'analogia in malam partem nella materia del diritto penale – ma perché il professionista che sottoscrive i progetti e la relazione tecnica allegate alla d.i.a. sembrerebbe poter essere qualificato come persona esercente un servizio di pubblica necessità sulla base della semplice definizione contenuta nell'art. 359 c.p. e quindi prescindendo dall'espressa equiparazione contenuta nel citato art. 29, co. 3, T.U..

L'art. 359 c.p., infatti, prevede che «agli effetti della legge penale, sono persone che esercitano un servizio di pubblica necessità … i privati che esercitino … professioni il cui esercizio sia per legge vietato senza una speciale abilitazione dello Stato, quando dell'opera di essi il pubblico sia per legge obbligato a valersi», e con riferimento al professionista che sottoscrive le tavole progettuali e la relazione tecnica allegate alla d.i.a. sussistono entrambi i presupposti.

Esso, di regola, sarà un geometra, un ingegnere o un architetto, e dunque un professionis... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... aver superato uno specifico esame di abilitazione; inoltre, il denunciante deve necessariamente ricorrere all'opera di questa persona, perché l'asseverazione del professionista costituisce un elemento essenziale della d.i.a., in assenza della quale la denuncia non ha alcun effetto abilitante.

Occorre, inoltre, considerare che la giurisprudenza ha riconosciuto la qualifica di persona esercente un servizio di pubblica necessità al professionista che sottoscrive le tavole progettuali e la relazione tecnica allegate ad un'istanza di concessione edilizia o di condono anche se con riferimento a queste fattispecie manca una norma analoga all'art. 29, co. 3, T.U., al quale dunque andava e va riconosciuta una mera funzione ricognitiva di un principio già ricavabile dall'art. 359 c.p..

Infine, non è privo di rilevanza che, con specifico riferimento alla d.i.a., i giudici di legittimità abbiano specificato che, a prescindere dalla formulazione letterale dell'art. 29 T.U., il progettista si pone come persona esercente un servizio di pubblica necessità anche e soprattutto in ragione posizione di particolare rilievo che esso assume nel procedimento di d.i.a., ove la dichiarazione del privato sostituisce l'atto di assens... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] .... e al principio autoritativo si sostituisce quello dell'autoresponsabilità dell'amministrato, che è legittimato ad agire in via autonoma, valutando l'esistenza dei presupposti richiesti dalla normativa in vigore.

In altri termini, è la stessa configurazione della d.i.a. come atto a controllo successivo che fa assumere alla condotta del professionista abilitato una specifica rilevanza pubblicistica: la relazione che egli presenta, infatti, finisce col sostituire, in via ordinaria, i controlli dell'ente territoriale e quindi garantisce la legalità e la correttezza dell'intervento.

I suesposti rilievi inducono a ritenere che, anche se l'art. 29 T.U. non fa più riferimento alla d.i.a., il professionista che sottoscrive l'asseverazione e le tavole progettuali allegate alla denuncia possa essere (ancora) qualificato come persona esercente un servizio di pubblica necessità, con ogni conseguenza in ordine alla configurabilità di una sua responsabilità penale per il caso di dichiarazioni false o mendaci.

Più precisamente, arrivati a questo punto, occorre chiedersi se in queste fattispecie possa venire in rilievo l'art. 481 c.p., che prevede il reato di falso ideologico in certific... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ce con la reclusione fino ad un anno o la multa da euro 51 a euro 516 «chiunque, nell'esercizio … di un … servizio di pubblica necessità, attesta falsamente, in un certificato, fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità».

La questione di fondo da affrontare è la possibilità di qualificare come «certificato» la relazione di accompagnamento alla d.i.a., e la giurisprudenza ha risposto positivamente sia per quanto concerne la descrizione dello stato dei luoghi antecedente alle opere da realizzare sia con riferimento alla dichiarazione di conformità agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti dell'intervento edilizio che il denunciante intende eseguire.

Maggiori controversie si sono registrate, invece, in ordine alla parte progettuale della relazione allegata alla d.i.a., poiché, secondo un primo orientamento, essa rifletterebbe non una realtà oggettiva ma una semplice intenzione del denunciante di realizzare le opere in essa descritte ed ancora inesistenti, e, per la parte in cui attesta l'assenza di vincoli, un giudizio espresso dall'agente, non necessariamente fondato su dati di fatto certi e sicuri, ma suscettibile di derivare s... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...un convincimento meramente soggettivo.

Ed invero, se per certificato deve intendersi soltanto «l'attestazione di fatti oggettivi percepiti con i sensi in atto destinato a provarne la verità», allora non si comprende come possa essere attribuita tale natura all'attestazione della mera volontà del denunciante di realizzare una determinata opera, che non assume i connotati di una realtà oggettiva percepibile sensorialmente e verificabile.

Concludendo, secondo questa tesi ciò che rileva, in definitiva, è che la relazione e la planimetria allegata riproducano fedelmente lo stato di fatto e descrivano puntualmente la progettazione del manufatto che si intende eseguire: se poi il committente realizza una diversa costruzione, nulla può rimproverarsi al professionista, che non può essere chiamato a rispondere delle dichiarazioni concernenti la mera intenzione del committente di realizzare un'opera che non abbisogna di permesso di costruire o dell'eventuale difformità con le opere in concreto realizzate.

Al più, la difformità tra opere progettate e realizzate potrà valere a rendere configurabile il reato di cui all'art. 481 c.p. con riguardo all'attestazio... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rmità prevista, a conclusione dei lavori, dall'art. 23, co. 7, T.U., di cui si dirà oltre, al paragrafo 4 del presente capitolo.

Un secondo orientamento è arrivato a conclusioni opposte, osservando che dal combinato disposto degli artt. 23 e 29 T.U. emerge che la decisione del soggetto che intende eseguire l'intervento edilizio e del suo professionista di non sollecitare mediante richiesta di premesso di costruire il preventivo controllo dell'ente pubblico, e di procedere piuttosto con d.i.a. porta con sé una particolare assunzione di responsabilità del progettista, che trova fondamento nel particolare affidamento che l'ordinamento pone sulla relazione tecnica che accompagna il progetto e sulla sua veridicità.

Tale relazione, infatti, garantisce che l'intervento sia conforme alle norme urbanistiche ed edilizie e ha un ruolo particolarmente importante in un procedimento in cui l'atto di assenso della P.A. è sostituito da una dichiarazione del privato e al posto potere di autorizzare vi è una potestà di verifica dell'attendibilità e della correttezza della denuncia.

Peraltro, tali argomentazioni sembrerebbero essere corroborate anche dalla lettera dell'art. 23, co. 1,... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...utilizza il verbo «asseverare», il quale, nella lingua italiana, significa «affermare con solennità», ossia porre in essere una dichiarazione di particolare rilevanza formale e di particolare valore nei confronti dei terzi quanto a verità e affidabilità del contenuto.

Ad ogni buon conto, la responsabilità si ha soltanto in caso di dolo ed è circoscritta pertanto all'ipotesi di «falsità» dell'atte-stazione, che è concetto ben diverso e più ristretto della «non veridicità», che comprende le ipotesi in cui la mancanza di rispondenza tra l'asseverazione e la realtà sia dovuta a colpa.

Quanto ai confini della responsabilità penale, in dottrina si esclude che il professionista possa rispondere per l'erronea interpretazione della normativa edilizia, poiché egli sarà responsabile unicamente delle rappresentazioni descrittive o grafiche, di fatti o dati dolosamente non rispondenti alla realtà, ossia quelle che intenzionalmente alterano lo stato dei luoghi, i presupposti dell'intervento, le tecniche dello stesso ed i risultati che verranno conseguiti.

Quanto alla responsabilità disciplinare, e... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...erà non solo nel caso in cui la dichiarazione sia «falsa», ma anche nel caso in cui sia «non veritiera», ossia non corrispondente alla realtà non perché falsa, ma perché non precisa, non puntuale o errata e seguirà le regole proprie di ciascun ordinamento professionale.

La responsabilità del professionista non è esclusa dall'adozione tempestiva dei provvedimenti inibitori da parte della P.A., né dalla ripresentazione della d.i.a. emendata dai vizi contestati a seguito dell'ordine di non iniziare i lavori, né dalla rinuncia del denunciante alla d.i.a., né, infine, si estingue col decorso del termine per l'esercizio dei poteri inibitori.

Il ruolo del progettista, peraltro, non si esaurisce nella predisposizione della relazione in cui attesta la conformità dell'opera alle previsioni urbanistiche e igienico-sanitarie, ma deve ritenersi che in capo a questo soggetto gravi un obbligo di vigilanza sul rispetto di queste norme anche nel corso dell'esecuzione dei lavori.

Sulla base di tale premessa si è ritenuta configurabile la responsabilità del progettista in caso di realizzazione di interventi edilizi necessitanti il permesso... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...re, ma eseguiti in base ad una d.i.a..

Un cenno infine merita la posizione del dirigente o del responsabile dell'ufficio comunale a carico del quale l'art. 23, co. 6, T.U. sembra porre un vero e proprio obbligo di denuncia («informa») all'autorità giudiziaria in caso di falsità di attestazioni: pertanto, si è ritenuto che qualora egli non adempia a tale dovere sia configurabile a suo carico il reato di omessa denuncia di cui agli artt. 361 e 362 c.p..

D) Quanto al termine di efficacia della d.i.a., esso è fissato in tre anni dall'art. 23, co. 2, T.U., che specifica altresì che la realizzazione della parte non ultimata dell'intervento è subordinata alla presentazione di una nuova d.i.a. e che l'interessato sia in ogni modo tenuto a comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori.

La disciplina si differenzia, in parte, da quella del permesso di costruire, in quanto non contempla né un termine per l'inizio dei lavori né l'istituto della proroga dei termini. Ci si chiede allora se sia possibile un'applicazione analogica delle norme dettate per il permesso di costruire dall'art. 15, co. 2, T.U., e, a proposito del termine iniziale, la giurisprudenza ha r... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ermativamente, precisando che l'anno entro cui dovranno essere iniziati lavori decorrerà dalla scadenza del termine per l'esercizio dei poteri inibitori, posto che, anteriormente, il denunciante non può realizzare alcuna opera.

Per quanto concerne la prorogabilità del termine di efficacia triennale, sembrano condivisibili le ragioni che fondano la tesi negativa, i cui sostenitori fanno leva, innanzitutto, sulla natura della d.i.a., che, come si vedrà, è un atto privato e non un provvedimento amministrativo, e, in secondo luogo, sulla lettera dell'art. 23, co. 2, T.U., che contempla unicamente la possibilità di presentare una nuova denuncia.

A tal proposito è bene precisare che questa nuova denuncia, essendo autonoma dalla precedente divenuta inefficace, dovrà rispettare la disciplina urbanistica sopravvenuta, soggiacerà alla possibilità che la P.A., sulla base di una rinnovata valutazione dell'intervento nel suo complesso o dei residui lavori da effettuare, eserciti il proprio potere inibitorio e sarà sottoposta, a sua volta, ad un termine di efficacia triennale.

Peraltro, un'eccezione alla non prorogabilità dei termini di inizio e di fine lavori del... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...egrave; data dall'art. 30, co. 3 e 4, del d.l. n. 69/2013, il quale prevede, facendo salva la diversa disciplina regionale, una proroga ex lege di due anni del termine di inizio e di fine lavori per le denunce di inizio attività presentate prima del 22 giugno 2013, ossia della data di entrata in vigore del medesimo d.l. n. 69/2013.

Detta proroga è subordinata alla presentazione di una comunicazione da parte del denunciante e opera a condizione che, al momento di tale comunicazione, il termine per l'inizio o la fine dei lavori non sia già spirato e la d.i.a. non contrasti con nuovi strumenti urbanistici adottati o approvati nel frattempo.

Numerose incertezze interpretative suscita poi la questione del dies a quo del termine triennale, che, a seconda delle opinioni, decorre o dalla presentazione della d.i.a., o dalla scadenza dei trenta giorni per l'esercizio del potere inibitorio o ancora dalla data di inizio dei lavori indicata nella denuncia: se la legislazione regionale non prevede diversamente, sembra che si debba accogliere la seconda delle ricostruzioni proposte, poiché solo dallo scadere dei trenta giorni il soggetto può intraprendere i lavori, mentre prima ogni opera dovrebbe essere qualificata come abusiva... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...r /> Non pare possa porsi alcun dubbio sulla possibilità per le Regioni di dettare un termine diverso, sia più lungo che più breve, di prevedere l'istituto della proroga e anche un termine iniziale.

In dottrina si è altresì sostenuto che il termine legale dovrebbe operare soltanto in assenza di una diversa volontà del denunciante, a cui si dovrebbe riconoscere il potere di fissare un termine inferiore per l'ultimazione dei lavori, in virtù della previsione secondo cui egli è tenuto a comunicare allo sportello unico dell'edilizia la data di ultimazione dei lavori.

Sempre a proposito dell'efficacia della d.i.a., è stata ritenuta applicabile anche a tale istituto la previsione dell'art. 15, co. 4, T.U. sulla decadenza del permesso di costruire in caso di entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e siano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio: questo alla luce della natura comune di titoli edilizi sia della d.i.a. sia del permesso di costruire e dei poteri che il legislatore ha previsto in capo alle amministrazioni deputate al controllo degli interventi posti in essere con la d.i.a..



 
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