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Rapporto tra perequazione urbanistica, espropriazione per p.u. e zonizzazione

Sebbene sia più complesso, lo strumento perequativo è decisamente meno oneroso per le finanze pubbiche rispetto alla procedura espropriativa, permettendo al privato di restituire alla collettività una parte dei vantaggi derivanti dalla pianificazione urbanistica. In più, consente di eliminare le disuguaglianze create dalla funzione pianificatoria, in particolare dalla zonizzazione e dalla localizzazione diretta degli standards.

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titolo:IL CODICE DELLA PIANIFICAZIONE URBANISTICA
anno:2017
pagine: 3590 in formato A4, equivalenti a 6103 pagine in formato libro
formato: pdf  
prezzo:
€ 45,00

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PEREQUAZIONE --> RAPPORTO CON L'ESPROPRIAZIONE

In ipotesi di previsioni di piano comportanti una quota di edificabilità aggiuntiva rispetto al passato in cambio di cessioni di aree da destinare ad attrezzature o finalità pubbliche extra-standards, in cui l'indice di edificabilità sia riferito all'intera area di proprietà degli interessati (ST: superficie territoriale), trattasi di metodica che permette il trasferimento della capacità edificatoria del lotto originario nell'area destinata alla costruzione effettiva, senza alcuna espropriazione, palese o occulta delle situazioni giuridiche attribuite ai privati. Con il sistema sopra descritto, il privato continua a godere della capacità edificatoria dell'area di sua proprietà, subendo solo un mutamento del luogo in cui tale capacità potrà trasformarsi in concreta edificazione.

I vincoli espropriativi sono soltanto quelli che comportano l'inedificabilità assoluta e dunque svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale. In ipotesi di previsioni di piano comportanti una quota di edificabilità aggiuntiva rispetto al p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ambio di cessioni di aree da destinare ad attrezzature o finalità pubbliche extra-standards, una tale circostanza non si verifica atteso che, sebbene conformata, una residua capacità edilizia continua a permanere, e ci si trova quindi di fronte ad una prescrizione diretta a regolare concretamente l'attività edilizia, in quanto inerente alla potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale.

Uno degli elementi fondamentali che consentono alle previsioni impositive di cessione di aree in cambio di edificabilità di sottrarsi a critiche d'illegittimità, è costituito dall'essere esse connesse alla possibile attribuzione di volumetria edificabile ulteriore rispetto a quella già attribuita ai medesimi suoli dai pregressi strumenti urbanistici; diversamente, se cioè le ridette previsioni si fossero accompagnate a riduzioni o azzeramenti delle pregresse capacità edificatorie dei suoli, si tratterebbe effettivamente di larvate forme di esproprio.

L'attribuzione di una quota di edificabilità aggiuntiva futura ed eventuale di cui il proprietario potrà fruire consentendo alla cessione di parte di essa alla P.A. o corrispondendo un contributo straordinario predeter... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nte, è previsione che, lungi dal rappresentare l'istituzione illegittima di una prelievo forzoso, introduce uno strumento «basato sulla consensualità».

Lo strumento perequativo è più complesso ma decisamente meno oneroso per le finanze pubbliche rispetto alla procedura espropriativa, perché l'obiettivo di interesse pubblico è conseguito attraverso l'attività del privato, che restituisce alla collettività una parte dei vantaggi derivanti dalla pianificazione urbanistica.

La scelta dell'Amministrazione di cambiare strategia circa lo strumento di acquisizione di area interessata dalla realizzazione di opera pubblica (parcheggio), passando da quello gratuito della cessione convenzionale e compensativa a quello oneroso dell'esproprio, appare logica qualora necessitata dalla frattura insanabile del meccanismo sinallagmatico sotteso all'istituto della perequazione urbanistica, causata dalla incrollabile pretesa dei proprietari di ridurre l'area destinata all'opera pubblica a vantaggio di una maggiore superficie edificabile.

Attraverso il ricorso agli istituti dei crediti edilizi, della perequazione e delle compensazioni, è possibile assicurare, senza il ricorso alla p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...propriative, indubbi vantaggi che compensano il privato delle limitazioni derivanti alla proprietà, con contemporanea soddisfazione delle esigenze di interesse pubblico. Questo è ciò che accade nel caso in cui, a fronte della concentrazione su un mappale della capacità edificatoria di tutto l'ambito di proprietà, è prevista la destinazione ad attrezzature di interesse comune per altro mappale.

Al cospetto di un vincolo conformativo, quale sarebbe secondo l'Amministrazione quello apposto su area privata, non si giustifica il ricorso da parte dell'amministrazione stessa al meccanismo della perequazione urbanistica.

E' la natura facoltativa degli istituti perequativi, nel senso che la loro applicazione è rimessa alla libera scelta degli interessati con conseguente attivazione, in alternativa, della procedura espropriativa, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi la forzosa ablazione della proprietà.

È la natura "facoltativa" degli istituti perequativi come la cessione di aree dal privato alla P.A. in cambio di un aumento di cubatura o il "contributo straordinario", nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, a esc... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà nonché, nel caso del contributo straordinario, che si tratti di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost.

La tecnica perequativa (nel caso di specie) utilizzata da P.R.U., consente di evitare che la zonizzazione stessa ingeneri disparità tra i soggetti coinvolti, perché consente di addivenire alle cessioni di aree interne al comprensorio senza l'uso dello strumento espropriativo.

La dichiarazione di p.u. conseguente alla approvazione di un PRU ai sensi dell'art. 16 L. n. 1150/1942, si appalesa necessaria alla luce della disciplina del P.R.U. che nel caso di specie risulti basato sì sul meccanismo perequativo e quindi sulla cessione gratuita e spontanea delle aree da destinare a standard, ma che nel contempo non esclude il ricorso all'espropriazione delle aree dei proprietari non aderenti al previsto consorzio prescelto quale strumento per l'attuazione di detto meccanismo.

Non può ammettersi una coerente coesistenza fra una previsione generale di tipo perequativo, che per definizione esclude il ricorso allo strumento dell'espropriazione per favorire la collaborazione con i cittadini ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ufruire della cessione gratuita delle aree per organizzare gli spazi di pubblico interesse, e le puntuali prescrizioni contenute nelle n.t.a., che diversamente continuano a fare riferimento a modelli di intervento che presuppongono l'esistenza di un vincolo alla libera disponibilità e la subordinazione degli interventi a piani attuativi di esclusiva iniziativa pubblica.

È la natura "facoltativa" degli istituti perequativi, nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà; tale osservazione consente di escludere innaturali commistioni tra procedimento unilaterale ablatorio e cessione del bene su base volontaria, assumendo tali fattispecie natura autonoma e differenziata.

Il carattere facoltativo della cessione del bene in attuazione di istituti perequativi, non consente di intravedere alcun indennizzo in senso tecnico, che connota il procedimento espropriativo, e pertanto eventuali squilibri tra le prestazioni vanno considerati privi di rilevo patologico; va infatti operata una netta distinzione tra accordo libero ovvero imposto da una norma di piano, in quanto solo nel secondo caso l'equilibrio ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ico tra le prestazioni va assicurato secondo principi pubblicistici di proporzionalità e buona amministrazione.

Deve ravvisarsi un nuovo confine nel rapporto osmotico tra potestà espropriativa e conformativa, traslato verso la prima con effetti ampliativi della seconda, nel senso che è solo la consistenza minimale dello jus aedificandi a connotare il diritto dominicale, quale nucleo indefettibile oltre il quale si configura l'espropriazione larvata o di valore; il surplus di edificabilità discende dalle previsioni urbanistiche e non preesiste alle stesse.

E' da valutarsi positivamente la scelta urbanistica per cui, pur essendo i fondi di proprietà privata orientativamente destinati all'espropriazione, tuttavia la lontananza nel tempo di tale esito non impedisce di far nel frattempo commercio dei diritti edificatori che competono loro, in forza di tecnica perequativa, così come a quasi tutte le altre particelle ubicate nel territorio di riferimento.

La scelta di non procedere secondo lo schema tradizionale dell'espropriazione a vantaggio di tecniche di "perequazione urbanistica" è frutto di un'attività di pianificazione senza dubbio nuova, che si propone di raggiungere gli obietti... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...lificazione urbanistica di ampie zone del territorio comunale senza ricorrere alla procedura espropriativa; l'impiego di tale tecnica consente, infatti, di addivenire al conseguimento degli obbiettivi di pubblico interesse senza un'eccessiva penalizzazione degli interessi privati, coinvolgendo i proprietari dei terreni in precisi obiettivi di sviluppo.

La natura facoltativa degli istituti perequativi, in base ai quali i proprietari dei lotti possono acquisire diritti edificatori dietro cessione della titolarità di aree da destinarsi ad attrezzature o a finalità pubbliche, porta ad escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà.

La c.d. cessione perequativa è alternativa all'espropriazione perché non prevede l'apposizione di un vincolo pre-espropriativo sulle aree destinate a servizi pubblici, ma prevede che tutti i proprietari, sia quelli che possono edificare sulle loro aree, sia quelli i cui immobili dovranno realizzare la "città pubblica", partecipino alla realizzazione delle infrastrutture pubbliche attraverso l'equa ed uniforme distribuzione di diritti edificatori indipendentemente dalla localizzazione delle aree per attrezzature pubbliche e dei relativi obblighi nei c... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l Comune.

E' attraverso prescrizioni urbanistiche generali che il Comune può perseguire obiettivi di perequazione urbanistica e, al tempo stesso, assicurarsi la disponibilità delle aree per le opere di urbanizzazione senza necessità di avviare procedure espropriative.

E' la natura facoltativa degli istituti perequativi previsti dalle norme urbanistiche generali (nel caso di specie consistenti nel riconoscere l'edificabilità a lotti in proprietà a fronte della cessione gratuita al Comune di aree da destinare a standard), attivabili solo se e quando il proprietario interessato ritenga di avvalersi della potenzialità edificatoria del suolo (e nella misura in cui lo faccia), ad escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà.

Nella previsione di standard superiori a quelli minimi, se puntualmente motivata e giustificata dall'Amministrazione in considerazione dello sviluppo della zona, non è ravvisabile alcuna illogicità e/o erroneità dei presupposti di fatto, idonea a inficiare la correttezza ricostruttiva e l'attendibilità valutativa e a far ritenere che con la stessa si sia inteso dissimulare, mediante l'uso di modelli perequat... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...terazione di vincoli preordinati all'esproprio.

Non sussiste alcuna norma di legge che stabilisca con precisione quale debba essere la esatta percentuale di terreno (destinando ad opere pubbliche o a servizi pubblici) da acquisire mediante cessione compensativa e quale quella da acquisire mediante espropriazione; o il preciso meccanismo per determinare tale riparto. Difronte a scelte della P.A. la posizione del privato è quella di c.d. aspettativa di mero fatto.

L'indennizzo per i vincoli espropriativi non deve essere necessariamente monetario, in quanto può consistere, secondo il meccanismo della perequazione, in diritti edificatori utilizzabili in altre zone del territorio comunale e liberamente negoziabili dai privati. Legittima pertanto la previsione di aumento della volumetria insediabile in tale zona a fronte di cessione compensativa di aree da parte della proprietà.

Legittima è la tecnica perequativa che individuando uno schema procedimentale diverso da quello ordinario (previsione dell'opera pubblica e relativa localizzazione –imposizione del vincolo preordinato all'espropriazione – espropriazione del bene – realizzazione dell'opera pubblica), comporti la possibilità per l'A... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...one di realizzare l'opera su aree private senza attendere la formazione del PUA previsto, e per il proprietario di mantenere la cubatura spettante proporzionalmente ad ogni proprietario del comparto e di recuperarla, quanto meno in termini economici, in altra parte dell'ambito.

La natura facoltativa di istituti perequativi come la cessione di aree dal privato alla P.A. in cambio di un aumento di cubatura o il "contributo straordinario" (incameramento da parte del comune di una quota dell'aumento di valore di un'area per effetto dell'aumento dell'indice di edificabilità) esclude che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà.

L'attribuzione ai suoli di un determinato indice di edificabilità e la previsione di una quota di edificabilità aggiuntiva futura ed eventuale di cui il proprietario potrà fruire consentendo alla cessione di parte di essa alla P.A. in vista della realizzazione di interventi di interesse pubblico o corrispondendo un contributo straordinario predeterminato ex ante, è disciplina che non integra sostanziale ablazione della proprietà né una surrettizia sottrazione di volumetrie, rappresentando viceversa meccanismo perequativo in linea con una m... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ezione della potestà conformativa riconosciuta alla P.A.

E' la natura facoltativa degli istituti perequativi previsti nelle N.T.A. (nel caso di specie consistenti nel riconoscere un indice futuro aggiuntivo a fronte della cessione di quota di esso al Comune in vista della realizzazione di interventi di interesse pubblico o del versamento di contributo straordinario), attivabili, attraverso meccanismi convenzionali, solo se e quando i proprietari interessati ritengano di voler avvalersi degli incentivi cui sono collegati, ad escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà.

Qualora in zona di perequazione, la volumetria edificabile è calcolata sull'intero lotto e quindi comprendendo anche le superfici destinate alla cessione, il privato continua a godere della capacità edificatoria dell'area di sua proprietà, subendo solo un mutamento del luogo in cui tale capacità potrà trasformarsi in concreta edificazione; tale metodica permette il trasferimento della capacità edificatoria del lotto originario nell'area destinata alla costruzione effettiva, senza alcuna espropriazione, palese o occulta, delle situazioni giuridiche attribuite ai privati.

ll cosid... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...do perequativo" - che presuppone l'accordo di tutti i soggetti coinvolti - permette ai Comuni di realizzare opere pubbliche non soltanto più economicamente ma, soprattutto, evitando "i costi e i conflitti derivanti dall'attuazione autoritativa tipica della pianificazione tradizionale"; il che ha trovato autorevole riconoscimento nella sentenza Corte Cost. n. 179/1999.

Il sistema di cessione perequativa è alternativa all'apposizione di un vincolo espropriativo.

La tecnica della perequazione urbanistica consente, superando il modello tradizionale della ripartizione del territorio in zone, ognuna con la propria destinazione, di conseguire maggiori utilità, sia per i singoli proprietari dei terreni sia per l'amministrazione pubblica; essa consente, infatti, di procedere all'acquisizione di aree aventi destinazione pubblica evitando il procedimento espropriativo, mediante la loro cessione al Comune, e di poter contare sulla collaborazione e la partecipazione degli stessi privati proprietari attraverso la proposizione di progetti e piani urbani di riqualificazione, in grado di migliorare il tessuto urbano.

La perequazione urbanistica non è assimilabile ad un procedimento espropriativo.

PEREQUAZIONE... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...PORTO CON LA ZONIZZAZIONE

La perequazione attua e non deroga il principio di zonizzazione del territorio, considerazione questa che costituisce il presupposto logico per l'affermazione della compatibilità della perequazione con i principi di fondo che discendono dalla legislazione urbanistica e per ritenere non assimilabile la perequazione ad un procedimento espropriativo.

Nel nostro ordinamento positivo, la pur diffusa tendenza al superamento del rigido sistema di suddivisione del territorio in zone omogenee, nel nome della tecnica comunemente definita di perequazione urbanistica, non può scardinare taluni punti fermi caratterizzanti il piano regolatore generale, tuttora disciplinato nei suoi tratti essenziali dalla legge urbanistica del 1942 e dal D.M. n. 1444 del 1968.

La partecipazione alla lottizzazione convenzionata in zona C, da parte dei proprietari di terreni classificati in zona F adiacente, seppure in astratto rispondente ad esigenze di perequazione tra i suoli e di equa distribuzione della rendita fondiaria, postula la preventiva (ovvero contestuale) approvazione di una variante allo strumento urbanistico generale e non può essere legittimata dalla semplice adesione dei detti proprietari al consorzio m... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...o, in danno dei proprietari dissenzienti di una porzione minoritaria del lotto edificabile.

Attraverso la perequazione urbanistica si persegue l'obiettivo di eliminare le disuguaglianze create dalla funzione pianificatoria, in particolare dalla zonizzazione e dalla localizzazione diretta degli standards, quanto meno all'interno di ambiti di trasformazione, creando le condizioni necessarie per agevolare l'accordo fra i privati proprietari delle aree incluse in essi e promuovere l'iniziativa privata.

La perequazione urbanistica non è in contrasto con il principio della zonizzazione del territorio; l'attuazione del comparto perequativo presuppone infatti una ridistribuzione, tra tutti i proprietari, dei diritti edificatori concentrabili unicamente nella porzione edificatoria predeterminata in sede di zonizzazione (lato attivo) ed in parallelo dei correlati oneri di cessione di aree (lato passivo della perequazione); ne consegue che non viene messo in discussione la prerogativa del P.R.G. di identificare ex ante dove e cosa si possa edificare e quante e quali aree debbano rimanere inedificate o debbano essere cedute al Comune per usi collettivi.


 
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