Rapporto tra perequazione urbanistica, espropriazione per p.u. e zonizzazione

PEREQUAZIONE --> RAPPORTO CON L'ESPROPRIAZIONE

È da escludere che l'adozione di tecniche urbanistiche perequative possa risolversi nell'attribuzione generalizzata del carattere di edificabilità alle aree ricadenti nel perimetro urbano, che non realizza alcuna traslazione di volumi edificatori, né attua alcuna redistribuzione, equitativa e compensativa, dei carichi urbanistici, funzionale ad esaltare la funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost., comma 2), ma si risolve in un indiscriminato arricchimento dei privati proprietari, facendo sì che il valore di mercato del fondo, da assumere come riferimento ai fini della liquidazione dell'indennità di espropriazione, possa essere determinato - anche indipendentemente dall'adozione di misure di riequilibrio a carico... _OMISSIS_ ...ca - secondo modalità che totalmente prescindano dalla valutazione delle concrete possibilità di sfruttamento del suolo a fini edilizi.

È da escludere che l'adozione di principi perequativi, volti a distribuire equamente tra tutti i proprietari delle aree interessate ai programmi di trasformazione urbana i vantaggi e gli oneri determinati dalle scelte di pianificazione, possa risolversi nell'attribuzione generalizzata del carattere di edificabilità alle aree ricadenti nel perimetro urbano, che non realizza alcuna traslazione di volumi edificatori, né attua alcuna redistribuzione, equitativa e compensativa, dei carichi urbanistici, funzionale ad esaltare la funzione sociale della proprietà (art. 42, secondo comma, Cost.), ma si risolve in un indiscriminato arricchimento dei p... _OMISSIS_ ...temente dall'adozione di misure di riequilibrio a carico delle proprietà finitime, o dalla stipula di accordi di cessione che consentano economie di gestione della procedura, e quindi con ricadute che finiscono per gravare unilateralmente la finanza pubblica - secondo modalità che totalmente prescindano dalla valutazione delle concrete possibilità di sfruttamento del suolo a fini edilizi.

L'indennità di espropriazione deve rispecchiare il valore del bene quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme e i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori. Pertanto l'indennità non può tenere conto di una supposta perequazione quando il terreno ablato non aveva - alla data di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio -... _OMISSIS_ ...on realizzazione delle previsioni urbanistiche da parte dei privati, si tratta di un meccanismo che, lungi dal costituire una previsione generale di vincolo espropriativo, risulta operante solo nell’eventualità di non realizzazione delle previsioni attraverso i meccanismi perequativi previsti dal piano, al fine di evitare la possibile impasse che si creerebbe in caso di mancata attuazione delle previsione da parte dei privati. È solo in tale ipotesi che risulta legittimo l’intervento della Pubblica amministrazione che opera surrogandosi al privato inadempiente o che proponga di attuare l’intervento con modalità non coerente con il pubblico interesse, ed è solo dove si realizzi tale ipotesi che l’operato del Comune risulterà necessariamente vincolato alla generali pr... _OMISSIS_ ...o strumento urbanistico in base alle quali nei casi in cui l’Amministrazione Comunale dia inizio ad una procedura espropriativa, al fine di realizzare gli interventi di pubblica utilità prevista al Piano del Governo del Territorio sulle aree di decollo, la possibilità di attivare tale intrinseca potenzialità si abbia solo fino all’emissione del decreto di esproprio o alla sottoscrizione di accordi e cessione bonaria tra le parti, purché la cessione della proprietà dell’area di decollo sia volontaria e antecedente alla data di emissione del decreto.

Un meccanismo afferente allo schema della perequazione urbanistica che consente l’assegnazione di diritti edificatori anche ad aree destinate a servizi di interesse generale non risulta funzionale ad un int... _OMISSIS_ ...olo in caso di mancata realizzazione dell’intervento.

Rispetto ad aree destinate ad uso collettivo, che possono essere acquisite alla mano pubblica in forza della corresponsione di un indice volumetrico, a titolo di cessione compensativa, l’Amministrazione non può rinunciare a priori al vincolo ed alla facoltà imperativa ed unilaterale di acquisizione coattiva.

È vero che il metodo perequativo consentirebbe al Comune di evitare gli oneri finanziari collegati alla reiterazione del vincolo espropriativo e alla successiva espropriazione, tuttavia rientra nella discrezionalità del pianificatore la valutazione se sia opportuna e conveniente la sostituzione del vincolo espropriativo con un accordo di cessione basato sull’attribuzione compensativa d... _OMISSIS_ ...quo;utilità attuale facente parte del patrimonio dei ricorrenti, ma costituiscono il corrispettivo della eventuale futura cessione volontaria delle aree al Comune. In questa prospettiva, la valutazione circa la convenienza economica dell’accettazione dei diritti edificatori è rimessa ai privati interessati, i quali possono pur sempre preferire che l’acquisizione da parte del Comune sia remunerata mediante l’indennizzo espropriativo.

Lo strumento urbanistico può farsi carico della necessità di assicurare che, laddove gli interessati ritengano di avvalersi della cessione compensativa, i diritti edificatori loro attribuiti siano effettivamente spendibili, attraverso un’ampia facoltà di negoziare con i proprietari delle aree di potenziale destinazion... _OMISSIS_ ...aree di decollo, i quali per la cessione al Comune avranno comunque diritto a percepire l’indennizzo espropriativo.

La cessione compensativa comporta – in linea di principio – l’attribuzione di diritti edificatori parametrati in relazione al valore di esproprio delle aree.

Non è possibile imporre alla proprietà privata limitazioni o oneri sostanzialmente espropriativi senza dichiarare formalmente la volontà di espropriare o senza prefigurare, in alternativa, una ragionevole soluzione perequativa. L'amministrazione deve scegliere una delle due vie (espropriazione o perequazione) e percorrerla coerentemente.

Non è possibile imporre alla proprietà privata limitazioni sostanzialmente espropriative senza dichiarare formalmente... _OMISSIS_ ...(espropriazione o perequazione) e percorrerla coerentemente.

La norma urbanistica che subordini edificabilità del suolo alla condizione predeterminata che venga, in ogni caso, stipulata una convenzione o un atto di impegno unilaterale che preveda la cessione di aree interessate da opere di urbanizzazione (allargamento stradale), è prescrizione che persegue obiettivi di perequazione urbanistica e, al tempo stesso, funzionale alla p.a. ad assicurarsi la disponibilità delle aree per le opere di urbanizzazione, senza necessità di avviare procedure espropriative.

In ipotesi di previsioni di piano comportanti una quota di edificabilità aggiuntiva rispetto al passato in cambio di cessioni di aree da destinare ad attrezzature o finalità pubbliche extra-standards, in c... _OMISSIS_ ...ificatoria del lotto originario nell’area destinata alla costruzione effettiva, senza alcuna espropriazione, palese o occulta delle situazioni giuridiche attribuite ai privati. Con il sistema sopra descritto, il privato continua a godere della capacità edificatoria dell’area di sua proprietà, subendo solo un mutamento del luogo in cui tale capacità potrà trasformarsi in concreta edificazione.

I vincoli espropriativi sono soltanto quelli che comportano l’inedificabilità assoluta e dunque svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale. In ipotesi di previsioni di piano comportanti una quota di edificabilità aggiuntiva rispetto al passato in cambio di cess... _OMISSIS_ ... e ci si trova quindi di fronte ad una prescrizione diretta a regolare concretamente l’attività edilizia, in quanto inerente alla potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale.

Uno degli elementi fondamentali che consentono alle previsioni impositive di cessione di aree in cambio di edificabilità di sottrarsi a critiche d'illegittimità, è costituito dall’essere esse connesse alla possibile attribuzione di volumetria edificabile ulteriore rispetto a quella già attribuita ai medesimi suoli dai pregressi strumenti urbanistici; diversamente, se cioè le ridette previsioni si fossero accompagnate a riduzioni o azzeramenti delle pregresse capacità edificatorie dei suoli, si tratterebbe effettivamente di larvate forme di esproprio.

L'at... _OMISSIS_ ...nario predeterminato ex ante, è previsione che, lungi dal rappresentare l’istituzione illegittima di una prelievo forzoso, introduce uno strumento «basato sulla consensualità».

Lo strumento perequativo è più complesso ma decisamente meno oneroso per le finanze pubbliche rispetto alla procedura espropriativa, perché l’obiettivo di interesse pubblico è conseguito attraverso l’attività del privato, che restituisce alla collettività una parte dei vantaggi derivanti dalla pianificazione urbanistica.

La scelta dell’Amministrazione di cambiare strategia circa lo strumento di acquisizione di area interessata dalla realizzazione di opera pubblica (parcheggio), passando da quello gratuito della cessione convenzionale e compensativa a ... _OMISSIS_ ...incrollabile pretesa dei proprietari di ridurre l’area destinata all'opera pubblica a vantaggio di una maggiore superficie edificabile.

Attraverso il ricorso agli istituti dei crediti edilizi, della perequazione e delle compensazioni, è possibile assicurare, senza il ricorso alla procedure espropriative, indubbi vantaggi che compensano il privato delle limitazioni derivanti alla proprietà, con contemporanea soddisfazione delle esigenze di interesse pubblico. Questo è ciò che accade nel caso in cui, a fronte della concentrazione su un mappale della capacità edificatoria di tutto l’ambito di proprietà, è prevista la destinazione ad attrezzature di interesse comune per altro mappale.

Al cospetto di un vincolo conformativo, quale sarebbe secondo l'Ammi... _OMISSIS_ ...a degli istituti perequativi, nel senso che la loro applicazione è rimessa alla libera scelta degli interessati con conseguente attivazione, in alternativa, della procedura espropriativa, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi la forzosa ablazione della proprietà.

È la natura “facoltativa” degli istituti perequativi come la cessione di aree dal privato alla P.A. in cambio di un aumento di cubatura o il "contributo straordinario", nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà nonché, nel caso del contributo straordinario, che si tratti di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost.
... _OMISSIS_ ...alle cessioni di aree interne al comprensorio senza l’uso dello strumento espropriativo.

La dichiarazione di p.u. conseguente alla approvazione di un PRU ai sensi dell'art. 16 L. n. 1150/1942, si appalesa necessaria alla luce della disciplina del P.R.U. che nel caso di specie risulti basato sì sul meccanismo perequativo e quindi sulla cessione gratuita e spontanea delle aree da destinare a standard, ma che nel contempo non esclude il ricorso all’espropriazione delle aree dei proprietari non aderenti al previsto consorzio prescelto quale strumento per l’attuazione di detto meccanismo.

Non può ammettersi una coerente coesistenza fra una previsione generale di tipo perequativo, che per definizione esclude il ricorso allo strumento de... _OMISSIS_ ...enute nelle n.t.a., che diversamente continuano a fare riferimento a modelli di intervento che presuppongono l’esistenza di un vincolo alla libera disponibilità e la subordinazione degli interventi a piani attuativi di esclusiva iniziativa pubblica.

È la natura "facoltativa" degli istituti perequativi, nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà; tale osservazione consente di escludere innaturali commistioni tra procedimento unilaterale ablatorio e cessione del bene su base volontaria, assumendo tali fattispecie natura autonoma e differenziata.

Il carattere facoltativo della cessione del bene in attuazione di istituti pere... _OMISSIS_ ...atologico; va infatti operata una netta distinzione tra accordo libero ovvero imposto da una norma di piano, in quanto solo nel secondo caso l’equilibrio sinallagmatico tra le prestazioni va assicurato secondo principi pubblicistici di proporzionalità e buona amministrazione.

Deve ravvisarsi un nuovo confine nel rapporto osmotico tra potestà espropriativa e conformativa, traslato verso la prima con effetti ampliativi della seconda, nel senso che è solo la consistenza minimale dello jus aedificandi a connotare il diritto dominicale, quale nucleo indefettibile oltre il quale si configura l’espropriazione larvata o di valore; il surplus di edificabilità discende dalle previsioni urbanistiche e non preesiste alle stesse.

E' da valutarsi positivamente l... _OMISSIS_ ...tempo commercio dei diritti edificatori che competono loro, in forza di tecnica perequativa, così come a quasi tutte le altre particelle ubicate nel territorio di riferimento.

La scelta di non procedere secondo lo schema tradizionale dell’espropriazione a vantaggio di tecniche di “perequazione urbanistica” è frutto di un’attività di pianificazione senza dubbio nuova, che si propone di raggiungere gli obiettivi di riqualificazione urbanistica di ampie zone del territorio comunale senza ricorrere alla procedura espropriativa; l’impiego di tale tecnica consente, infatti, di addivenire al conseguimento degli obbiettivi di pubblico interesse senza un’eccessiva penalizzazione degli interessi privati, coinvolgendo i proprietari dei terreni... _OMISSIS_ ... titolarità di aree da destinarsi ad attrezzature o a finalità pubbliche, porta ad escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà.

La c.d. cessione perequativa è alternativa all'espropriazione perché non prevede l'apposizione di un vincolo pre-espropriativo sulle aree destinate a servizi pubblici, ma prevede che tutti i proprietari, sia quelli che possono edificare sulle loro aree, sia quelli i cui immobili dovranno realizzare la “città pubblica”, partecipino alla realizzazione delle infrastrutture pubbliche attraverso l'equa ed uniforme distribuzione di diritti edificatori indipendentemente dalla localizzazione delle aree per attrezzature pubbliche e dei relativi obblighi nei confronti del Comune.

E' attraverso p... _OMISSIS_ ...cessità di avviare procedure espropriative.

E' la natura facoltativa degli istituti perequativi previsti dalle norme urbanistiche generali (...